of 22

9 LES COMPETENCES CONSTITUTIONNELLES DANS

0 views
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.
Share
Description
9 LES COMPETENCES CONSTITUTIONNELLES DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS : EVOLUTION RECENTE ET PROJETS DE REFORM E Patrick J. Monahan* Decembre INTRODUCTION La presente etude poursuit un double objet
Transcript
9 LES COMPETENCES CONSTITUTIONNELLES DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS : EVOLUTION RECENTE ET PROJETS DE REFORM E Patrick J. Monahan* Decembre INTRODUCTION La presente etude poursuit un double objet : faire le point des competences constitutionnelles dans le domaine des transports et reflechir a I'opportunite d'une reforme en la matiere. Nous passerons en revue les differentes dispositions de la Constitution canadienne qui attribuent aux niveaux de gouvernement des pouvoirs sur les transports', de meme que les interpretations judiciaires qui on ont ete donnees et la mesure dans laquelle ces derniares ont pu modifier ou completer la distribution originelle. Nous verrons ensuite comment ces competences ont ete exercees dans la pratique par les niveaux federal et provincial pour determiner si ce partage constitutionnel des responsabilites a represente pour les gouvernements une entrave a I'adaptation aux situations nouvelles dans le secteur des transports. * Directeur, York University Centre for Public Law and Public Policy. Cette analyse nous conduira logiquement a nous interroger sur I'opportunite d'une reforme constitutionnelle, soit le deuxieme volet de notre etude. Y a- t-il lieu de modifier le cadre institutionnel actuel? Une telle analyse s'impbse, vu le debat constitutionnel clans lequel le pays est actuellement plonge. En effet, le gouvernement federal a entame en septembre 1991 un processus de remise a plat complet de Is Constitution canadienne2. Outre les propositions avancees par le gouvernement, toute une serie d'autres idees de refonte ont ete pubfiees dans le courant de I'annee passee3. Nombre d e ces dernieres englobent une redistribution des competences en matier e de transports. II importe que ce debat s'appuie sur une connaissance approfondie et detaillee du regime actuel ; il est tout aussi necessaire de reflechir soigneusement aux repercussions des eventuelles modifications. Nous voulons, par cette etude, y contribuer. Dans la premiere partie nous cernons les competences constitutionnelles actuelles relativement aux transports. Ce sujet ayant deja fait I'objet de nombreuses publications savantes4, nous mettrons I'accent sur I'evolution recente, et particulierement sur les arrets recents de Is Cour supreme du Canada qui ont precise les roles et responsabilites respectifs des niveaux federal et provincial. Nous y passons en revue les diverses dispositions de Is Constitution qui repartissent les pouvoirs sur les transports, ainsi clue les regimes regfementaires mis en place par les deux niveaux de gouvernement sur la base de leurs competences respectives. Enfin, nous isolons les questions ou les domaines susceptibles d'etre l'objet de litiges a I'avenir, au vu des decisions judiciaires recentes. La deuxieme partie de I'etude aborde en premier lieu Is question de savoir si Is cadre constitutionnel existant presente des problemes ou des difficultes manifestes. Nous nous demandons ensuite dans quelle mesure ce cadre peut avoir empeche par Is passe, ou est susceptible d'empecher a l'avenir, les pouvoirs publics ou le secteur prive d'adapter les transports a I'evolution des circonstances ou des besoins5. Dans cette deuxieme partie nous reflechissons egalement aux avantages et inconveni.ents de diverses propositions de modification coristitutionnelle dans le domaine des transports. En effet, au cours de I'annee ecoulee, le Comite constitutionnel du Parti liberal du Quebec (le Comite Allaire)6, le Groupe des 22 7, de meme que le gouvernement federale, ont chacun formule des propositions propres. Nous y examinons encore la latitude que laisse la Constitution aux gouvernements de deleguer ou de modifier les responsabilites reglementaires en matiere de transports9. Nous concluons par une evaluation generale de I'opportunite de changer les regles constitutionnelles en la matiere. 11, LE CADRE CONSTITUTIONNEL ACTUEL La Loi constitutionnelle de 1867 ne fait pas des transports une categorie de sujets attribuee exclusivement au gouvernement federal ou aux provinces. Divers aspects, ou divers modes, sont regis par differentes dispositions constitutionnelles qui partagent la competence entre les autorites federales et provinciales. De maniere generale, la Loi confie le pouvoir sur les transports interprovinciaux et internationaux au gouvernement federal, reservant aux provinces la competences sur le transport intraprovincial. Cette approche territoriale10 se manifeste le plus clairement au paragraphe 92(10), qui alloue au Parlement federal la responsabilite a I'egard des «travaux et entreprises reliant la province a une autre ou a d'autres provinces, ou s'etendant au-dela des limites de la province)) , et confie aux provinces I'autorite sur les «ouvrages et entreprises d'une nature locale)). Les autres dispositions de la Loi de 1867 qui confient au Parlement federal _ des competences en matiere de transports sont les paragraphes 91(9) ((des' amarques, les bouees, les phares et I'ile de Sable))) ; 91(10) («Ia navigation et les batiments ou navires») et 91(13) («Ies passages d'eau entre un e province et tout pays britannique ou etranger, ou entre deux provinces))) ; I'alinea 92(10)c) (pouvoir de declarer des travaux locaux «pour I'avantage general du Canada))) ; enfin, I'article 108 (le transfert au Canada de certains travaux et proprietes publics de chaque province, notamment «canaux, havres publics, chemins de fer et routes militaires»)12. Le pouvoir federal en matiere «du trafic et du commerce» du paragraphe 91(2) aurait pu, potentiellement, etre applique aux transports, mais les tribunaux ont interp.rete cette disposition de maniere etroite, si bien qu'elle n'a jamais ajoute grandchose a I'autorite federale en la matiere13. La competence federale sur Ia loi criminelle (paragraphe 91(27)) apermis egalement au gouvernement federal de creer des infractions criminelles et des sanctions penales relativement aux vehicules automobiles, aux navires et aux aeronefs14. Les pouvoirs provinciaux en matiere de transports derivent des paragraphes 92(10) 901 PERAMMM4MMMOM («travaux et entreprises d'une nature locale))), 92(13) ((la propriete et les droits civils dans la province))) et 92(16) («matieres d'une nature purement locale ou privde clans la province))). Les tribunaux ont aussi ete appeles a completer la repartition originelle des pouvoirs de la Loi de 1867 au fur et a mesure que de nouveaux modes de transport ont fait leur apparition. II convient de signaler particulierement les voyages aeriens qui, bien evidemment, etaient inconnus en 1867 et, par consequent, absents de la Constitution. Les tribunaux ont ainsi interprete le pouvoir du Parlement federal de faire des lois pour «la paix, l'ordre e t le bon gouvernement du Canada)) comme lui conferant la competence exclusive pour reglementer tous les aspects des transports aeriens. Le libelle du paragraphe 92(10), qui donne au niveau federal autorite sur les ouvrages et entreprises interprovinciaux, a ete a l'origine du plus grand nombre de recours en justice clans le domaine des transports. Les principes elabores aux fins de I'interpretation de cette disposition forment I'essentiel de la jurisprudence constitutionnelle qui nous interesse. LA COMPtTENCE SUR LES OUVRAGES ET ENTREPRISE S Le paragraphe 92(10) de la Loi constitutionnelle de 1867dispose que les legislatures provinciales ont pouvoir exclusif de Iegiferer pour tout ce qui concerne : Les travaux et entreprises d'une nature locale, autres que ceux enumeres dans les categories suivantes :- a) Lignes de bateaux a vapeur ou autres batiments, chemins de fer, canaux, telegraphes et autres travaux et entreprises reliant la province a une autre ou a d'autres provinces, ou s'etendant au-dela des limites de la province ; b) Lignes de bateaux a vapeur entre la province et tout pays dependant de I'empire britannique ou tout pays etranger ; c) Les travaux qui, bien qu'entierement situes dans la province, seront avant ou apres leur execution declares, par le parlement du Canada, etre pour I'avantage general du Canada, ou pour I'avantage de deux ou d'un plus grand nombre des provinces. Si le paragraphe 92(10) se veut bien une cession de pouvoirs Iegislatifs aux provinces, ce sont les exceptions etablies par les alineas a), b) et c) qui se sont averees comme les elements les plus importants, puisqu'elles soustraient des pouvoirs a I'autorite provinciale pour les confier exclusivement au Parlement du Canada, conformement au paragraphe 91(29) precedent. Un certain nombre de principes ont ete etablis par arret judiciaire quant a I'interpretation du paragraphe 92(10). Le premier interesse Ia distinction entre «travaux» et «entreprises». Les tribunaux ont juge qu'une «entreprise» englobe a la fois un element physique et un element organisationnel. Le Vicomte Dunedin, dans le renvoi relatif a la reglementation des communications radio a defini une entreprise comme non «pas un element materiel, mais un arrangement clans le cadre duquel... des choses tangibles sont utilisees»15. Ainsi, depuis la cause Winner, le Parlement federal a competence non seulement sur les autocars qui assurent le transport interprovincial, mais egalement sur les societes d'autocars elles-memes16. Cette approche fonctionnelle signifie que I'autorite federale sur les entreprises interprovinciales couvre tous les aspects de I'organisation ou de la structure qui fournit le service en question. Un deuxieme principe jurisprudentiel veut que la competence constitutionnelle sur un ouvrage ou une entreprise en particulier soit indivisible : aux fins de I'article 92(10), la competence ne peut etre exercee que par un seul niveau de gouvernement. Les tribunaux ont sans cesse rejete la scission de la competence sur une meme entreprise entre les gouvernements federal et provincial. Ce principe fondamental fut pose pour la premiere fois clans la cause Bell Telephone en Le Conseil prive refusa de distinguer entre le service telephonique interurbain et le service local aux fins,de I'attribution de la competence Iegislative. II trancha que la societe tel6phonique etait engagee clans une entreprise interprovinciale et que, de ce fait, I'ensemble de ses activites, y compris celles strictement locales, relevaient du niveau federal. Cette approche se demarque radicalement de celle adoptee par le Conseil prive a I'egard du pouvoir federal sur les echanges et le commerce en vertu du paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de En effet, le Conseil a constamment confine le pouvoir federal aux aspects interprovinciaux ou internationaux du commerce, les aspects locaux restant du ressort exclusif des provinces. Par exemple, dans le renvoi relatif a la mise en marche de s 903 produits naturels (1937)18, une loi federale reglementant les produits naturels commercialises principalement sur.le marche international a ete jugee invalide du fait qu'elle couvrait quelques transactions qui pouvaient etre operees a I'interieur d'une meme province. Le raisonnement du Conseil prive fut alors que le pouvoir federal ne pouvait s'exercer qu'a I'egard des transactions qui enjambaient les frontieres provinciales. Cette fragmentation de la competence en matiere d'echanges et de commerce s'est averee l'un des principaux facteurs restreignant la portee et I'utilite de cette source particuliere de pouvoir federal19., En revanche, la decision du Conseil prive de tenir pour indivisible la competence sur les entreprises de transport a debouche sur des resultats tres differents clans ce domaine. Une fois qu'une entreprise est classee comme interprovinciale, toutes ses activites deviennent immediatement du ressort federal, y compris celles de nature stricternent locale. II en resulte que I'autorite federale y est beaucoup plus grande, et par consequent plus efficace, que dans nombre d'autres spheres de competence federale. Les transports sont ainsi l'un des rares domaines ou le gouvernement federal peut agir effectivement seul, sans devoir se concerter avec les gouvernements provinciaux20. La resistance judiciaire a la notion de double juridiction clans le domaine des transports a largement faqonne les sujets de litige a l'origine des proces mettant en jeu le paragraphe 92(10). Les tribunaux ont traite I'attribution de la competence comme une affaire de «tout ou rien»21 : une entreprise de transport est soit du ressort federal, soit du ressort provincial, mais non simultanement des deux. Cela signifie que la pierre d'achoppement aux fins du paragraphe 92(10) a toujours ete de savoir clans quelle categorie ranger une entreprise de transport : est-elle locale ou interprovinciale? Cela suscite deux interrogations corollaires qui dominent encore les arrets judiciaires dans ce domaine : 1. Quelle doit etre I'etendue de I'activite ou des rapports interprovinciaux pour qu'une entreprise soit de nature interprovinciale ou internationale plutot que locale? 2. Dans quelle mesure la competence federale peut-elle etre etendue a une entreprise par ailleurs purement locale pour la seule raison qu'elle est fonctionnellement integree ou reliee a une entreprise interprovinciale? 904 LES ENTREPRISES ET OUVRAGES INTERPROVINCIAU X Les tribunaux ont fixe un seuil relativement bas d'activite interprovinciale au-dela duquel une entreprise est jugee comme etant interprovinciale. Ils n'ont cesse de trancher qu'une entreprise est du ressort reglementaire federal meme si un petit pourcentage seulement de son activite commerciale enjambe les frontieres provinciales ou nationales. Le critere premier est de savoir si les services interprovinciaux ou internationaux sont une partie «continue et reguliere» de I'exploitation. Dans I'affirmative, la totalite de I'entreprise est soumise a I'autorite federale exclusive. On peut citer maints exemples ou cette regle a ete appliquee de maniere a englober des entreprises essentiellement locales dans la sphere federale. Dans la cause Re Tank Truck Transportation ( 1960)22, la question etait de savoir si la Loi sur les relations. de travail de l'ontario etait applicable a une societe de camionnage ontarienne dont I'activite se deroulait principalement dans la province. II fut etabli a l'audience que, en 1959, 94 pour cent des livraisons de Ia firme etaient inte rvenues a I'interieur.de la province, et 6 pour cent seulement au-dela. Mais la Cour jugea que I'activite interprovinciale etait un aspect «continu et regulier» de son exploitation et que, de ce fait, I'entreprise clans son entier, y compris les operations locales se deroulant en Ontario, relevaient de I'autorite exclusive du Parlement du Canada23. Un jugement similaire fut rendu dans la cause Liquid Cargo ( 1965)24,,o 6 1,6 pour cent seulement des Iivraisons d'une societe de camionnage franchissaient les frontieres provinciales. L'arret le plus recent de la Cour supreme du Canada sur cette question fut prononce dans la cause Alberta Government Telephones c. Conseil de la radiodiffusion et des telecommunications canadiennes et Tclecommunications CNCP25. Le Iitige etait de savoir si Alberta Government Telephones (AGT), une societe d'etat provinciale exploitant un reseau telephonique en Alberta, appartenait a la sphere de competence provinciale ou federale. Les installations materielles d'agt etaient situees integralement en Alberta et le reseau ne pouvait transmettre de messages telephoniques que dans les frontieres de la province. Toutefois, le reseau AGT etait relie a des reseaux d'autres provinces pour permettre aux abonnes locaux de faire des appels extraprovinciaux. 905 AGT argua qu'elle relevait de I'autorite reglementaire provinciale puisque ses activites s'inscrivaient integralement clans le territoire de la province de I'Alberta. La Cour supreme rejeta a I'unanimite cette pretention, et trancha que la societe etait exclusivement du ressort federal26. Pour parvenir a cette conclusion, la Cour formula un certain nombre de principes generaux devant guider I'analyse de cette question : 1. L'emplacement des installations dans une province et le fait que tous les beneficiaires d'un service se trouvent clans une seule province n'empechent pas qu'une entreprise soit de nature interprovinciale. II faut se preoccuper principalement «non pas-des structures materielles ou de leur emplacement geographique, mais plutot du service que I'entreprise fournit au moyen de ses installations materielles» Pour determiner la nature de I'exploitation, ii faut considerer les «activites normales ou habituelles de I'affaire en tant qu 'entreprise active , sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels...» II est impossible de formuler en I'absence de contexte un seul critere qui soit complet et utile dans tous les cas... ce sont «les faits particulier s de chaque cas qui doivent guider le tribunal...»z9 Appliquant ces principes au cas de I'AGT, la Cour arreta que I'activite de la societe d' k at etait de nature interprovinciale et internationale. Cette conclusion semble s'appuyer principalement sur le fait que la compagnie fournissait un service perme tt ant aux residants de ['Alberta de communiquer avec des points situes en dehors de la province. Selon le juge en chef Dickson, qui redigea les attendus de la Cour sur cet aspect, «I'AGT, en raison des divers arrangements commerciaux ou de nature bilaterale et multilaterale, est structuree d'une fa gon qui lui permet de jouer un role essentiel clans le systeme national des telecommunications»30. C'est ce tt e capacite de service extra-provincial qui motiva la conclusion que I'AGT relevait de Ia competence federale exclusive. Un specialiste renomme, le professeur P. Hogg, observa que cela represente une interpretation plus large de la competence federale que celle adoptee clans d'autres contextes31. Comme il I'a fait remarquer, le fait qu'une entreprise locale ait la capacite d'offrir un service au-dela des frontieres d'une province etait considere auparavant comme un motif insuffisant pour la faire tomber clans la sphere federale. Par exemple, clans la cause Cannet Freight Cartage32, un transitaire offrait a ses clients locaux la possibilite d'expedier du fret vers d'autres provinces. Le transitaire prenait Iivraison des marchandises dans une province et toutes les dispositions voulues pour qu'elles soient acheminees dans une autre province par rail. La Cour d'appel de I'Ontario jugea le transitaire soumis exclusivement a I'autorite provinciale, parce que son activite propre se limitait a une seule province. Son raisonnement etait que le transitaire ne devenait pas une entreprise interprovinciale par le seul fait qu'elle acheminait des marchandises par un chemin de fer interprovincial. Le professeur Hogg estime tenue la difference entre les faits a la base de la cause AGTet ceux de causes anterieures telles que Cannet Freight. A ses yeux, c'est peut-etre la vaste po rtee et la complexite des accords passes entre AGT et d'autres compagnies telephoniques canadiennes qui expliquent ce tt e decision recente de la Cour su.preme. Ces accords multilateraux signifient que I'AGT faisait partie de ce qui equivaut a un reseau de telecommunications nationales integre33. Quoi qu'il en soit, il est manifeste que la Cour supreme a adhere en I'occurrence a une conception plus large du pouvoir reglementaire federal que par le passe. II est significatif aussi que la Cour soit allee dans le sens d'un renforcement de I'autorite federale dans un domaine qui etait traditionnellement du resso rt des provinces. En effet, jusque-la, la sphere de competence federale englobait Bell Canada (desservant I'Ontario et le Quebec), la British Columbia Telephone Company, de meme que les compagnies telephoniques desservant le Yukon, le s Territoires du Nord-Ouest et certaines parties de Terre-Neuve34. Mais celles des autres provinces etaient traditionnellement sous controle provincia l ou local35. Aussi, sur le plan pratique, t'arret de la Cour a-t-il entraine des repercussions non negligeables, ouvrant la porte a I'autorite reglementaire fede
Related Search
Advertisements
Related Docs
View more...
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks