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BILAN DE L ETAT D AVANCEMENT DE LA RATIFICATION ET LA MISE EN OEUVRE PAR Le LIECHTENSTEIN

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- 1 - Strasbourg, 4 septembre 2001 Consult/ICC (2001) 18 THE IMPLICATIONS FOR COUNCIL OF EUROPE MEMBER STATES OF THE RATIFICATION OF THE ROME STATUTE OF THE INTERNATIONAL CRIMINAL COURT LES IMPLICATIONS
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- 1 - Strasbourg, 4 septembre 2001 Consult/ICC (2001) 18 THE IMPLICATIONS FOR COUNCIL OF EUROPE MEMBER STATES OF THE RATIFICATION OF THE ROME STATUTE OF THE INTERNATIONAL CRIMINAL COURT LES IMPLICATIONS POUR LES ETATS MEMBRES DU CONSEIL DE L EUROPE DE LA RATIFICATION DU STATUT DE ROME DE LA COUR PENALE INTERNATIONALE BILAN DE L ETAT D AVANCEMENT DE LA RATIFICATION ET LA MISE EN OEUVRE PAR Le LIECHTENSTEIN - 2 - Ratification du Statut de Rome par la Principauté de Liechtenstein Considérations générales et questions constitutionnelles Jonathan Huston 1 Le Liechtenstein est un petit pays, à vrai dire un très petit pays: quelque habitants pour 11 communes sur un territoire de 160 km². Déduction faite des étrangers et des mineurs, le corps électoral du Liechtenstein représente environ personnes. L exécutif compte cinq membres dont un travaillant à temps partiel. Vingtcinq législateurs à temps partiel constituent l unique Chambre de son Parlement. Dixsept diplomates représentent les intérêts du Liechtenstein à Vaduz (la capitale) et à l étranger. La taille du Liechtenstein a des conséquences non seulement pour son économie, sa politique et ses relations internationales mais aussi pour ce qui est de la ratification et de la mise en œuvre du Statut de Rome de la Cour pénale internationale: les contraintes matérielles déterminent le processus et, dans une certaine mesure, le contenu des efforts de ratification du pays. Le Liechtenstein est un pays unique non seulement par sa dimension. Il est placé sous une double souveraineté: celle du Prince et celle du peuple. Sa politique s articule en grande partie autour de l équilibre du pouvoir entre ces deux souverains par l intermédiaire du Parlement et du Gouvernement. Si le Gouvernement peut proposer et le Parlement adopter la législation, toutes les lois, tous les traités, les amendements constitutionnels ainsi que les grandes dépenses doivent être approuvés explicitement ou implicitement à la fois par le Prince et par le peuple. Le Prince exerce son droit de sanction (ou d'approbation) sur la législation (son refus constituant un veto absolu); le peuple peut (et dans certains cas doit) exercer son droit d initiative et de référendum. Cette structure constitutionnelle du Liechtenstein impose, elle aussi, sa contrainte tant pour la forme que pour le fond - au processus de mise en œuvre du Statut de Rome. Le présent document traitera tout d abord du processus par lequel le Liechtenstein ratifie et met en œuvre le Statut de Rome. Nous examinerons notamment les difficultés que présente pour un petit pays la ratification d un traité complexe. Nous verrons ensuite comment le Liechtenstein peut envisager de traiter le problème de la compatibilité du Statut de Rome avec l immunité constitutionnelle du souverain. 2 1 J.D., New York University School of Law. Fellow, Center for International Studies. L auteur, ressortissant suisse et américain, est responsable de l élaboration de la loi d application du Statut de Rome pour le Liechtenstein. Il est accrédité en qualité de membre de la délégation du Liechtenstein à la Commission préparatoire pour la Cour pénale internationale. Les points de vue exprimés dans le présent document sont les siens propres et ne reflètent pas nécessairement la position de la Principauté de Liechtenstein. 2 On notera que les amendements (concurrents) à la Constitution du Liechtenstein récemment proposés par le Prince et par la Commission constitutionnelle du Parlement peuvent modifier à la fois la numérotation de certains articles et le fond même de la présente analyse. Nous prendrons pour base dans ce qui suit la Constitution existante qui date de 1921. - 3 - A. Processus de ratification et de mise en oeuvre I. Procédure constitutionnelle de ratification et d application 1. Ratification des traités La procédure constitutionnelle applicable à la ratification de traités tels que le Statut de Rome est au moins en partie analogue à celui d autres systèmes qui nous sont familiers. Au nom du souverain, le Gouvernement ratifie les traités, sous réserve de l approbation du Parlement dans le cas des traités importants tels que ceux qui, comme le Statut de Rome, imposent des obligations aux citoyens du Liechtenstein. 3 La majorité simple des membres du Parlement, sous réserve de la présence d un quorum des deux tiers, est nécessaire pour autoriser la ratification 4. A la différence de la pratique de nombre d autres pays, les traités soumis à l approbation du Parlement sont également soumis à un référendum populaire si citoyens ou quatre communes demandent un référendum dans les trente jours suivant l approbation de la ratification par le Parlement, ou si celui-ci en décide ainsi. 5 S il y a référendum, le Gouvernement ne peut ratifier le traité que si la majorité absolue des votants consent à la ratification. 6 Le processus de ratification est complété par la sanction du Prince qui nécessite la contresignature du chef du Gouvernement 7. Du fait de cette contresignature la responsabilité politique de la ratification est assumée par le Gouvernement puisqu en vertu de l article 7.2 de la Constitution du Liechtenstein le Prince ne peut être tenu politiquement responsable de ses actes. Il n a pas de réels pouvoirs politiques, toutefois s il refuse sa sanction, le traité ne sera pas ratifié. 2. Vote des textes d application Si une loi d application est nécessaire pour mettre en œuvre les dispositions d un traité, comme dans le cas du Statut de Rome, une procédure analogue à la procédure de ratification des traités est applicable à l adoption de ladite loi. Un référendum sur la loi peut toutefois être organisé à la demande de citoyens ou de trois communes seulement. 8 Etant donné que le seuil pour la convocation de référendums sur l adoption des textes d application est inférieur à celui nécessaire à l organisation des référendums sur la ratification des traités, les traités ne sont pas en règle générale ratifiés avant que l adoption des textes d application correspondants ne soit assurée. Ces derniers sont généralement élaborés parallèlement à la préparation de la ratification. 3 Art. 8(2) de la Constitution du Liechtenstein (dans ce qui suit CL) 4 Art. 58(1) CL. 5 Art. 66 bis(1) CL. 6 Art. 66 bis(2) CL. 7 Art. 65(1) CL. 8 Art. 66(1) CL Adoption d amendements constitutionnels Les amendements constitutionnels, y compris ceux permettant l application d un traité, se heurtent à un difficile obstacle de procédure. Ces amendements doivent être adoptés à l unanimité par le Parlement avec un quorum des deux tiers ou par la majorité des trois quarts lors de deux sessions consécutives du Parlement. 9 Les amendements sont soumis à un référendum populaire à la demande de citoyens ou de quatre communes 10 et nécessitent la sanction du souverain. Les amendements constitutionnels sont donc plus difficiles à mener à bien sur le plan de la procédure que la ratification d un traité ou l adoption d une loi d application ordinaire. II. Aspects pratiques de la ratification et de la mise en œuvre 1. Consultation Etant donné que l éventualité d un référendum populaire n est pas purement théorique, les projets de loi et les traités proposés à la ratification sont généralement diffusés au grand public aux fins de consultation avant le débat au Parlement. En règle générale le Gouvernement présente les projets de loi aux services Gouvernementaux compétents et autres groupes intéressés pour qu ils formulent des observations. Après la période de consultation, qui peut durer de quelques semaines à quelques mois, le Gouvernement soumet au Parlement un projet révisé. Cette procédure de consultation réduit le risque de voir un texte adopté par le Parlement rejeté ensuite par référendum. 2. Externalisation Compte tenu du caractère limité des ressources humaines dont dispose le Gouvernement du Liechtenstein, et notamment le ministère des Affaires étrangères et le service juridique, l externalisation d un vaste projet tel que l élaboration d une loi d application pour le Statut de Rome semble un choix rationnel tant pour ce qui est de la logistique que sur le plan financier. En l occurrence l auteur a été retenu par le Gouvernement du Liechtenstein en qualité de consultant extérieur pour rédiger, en consultation avec les fonctionnaires des affaires étrangères, du service juridique et de l appareil judiciaire une proposition de loi d application pour le Statut de Rome. 3. Rapport avec la loi sur la coopération avec le TPIY et le TPIR Au début de 1998, le Gouvernement du Liechtenstein s est mis en devoir d honorer ses obligations de coopérer avec les Tribunaux pénaux internationaux pour l ex- Yougoslavie et le Rwanda créés par les Résolutions du Conseil de sécurité 827(1993) et 955 (1994) respectivement. Le premier projet de texte de droit interne donnant effet à ces obligations a été diffusé pour consultation 11, après quoi un projet révisé a été mis au point à l automne Art. 111(2) CL 10 Art. 66(2) CL 11 Vernehmlassungsbericht der Regierung betreffend die Schaffung eines Gesetzes über die Zusammenarbeit mit den Internationalen Gerichten zur Verfolgung von schwerwiegenden Verletzungen des humanitären Völkerrechts, RA 97/3282, 3 février 1998 - 5 - Ayant signé le Statut de Rome de la Cour pénale internationale le 18 juillet 1998, le Gouvernement du Liechtenstein a fait part de son intention de ratifier et d appliquer le Statut de Rome dans les meilleurs délais. Dans ce contexte, il a été décidé de chercher à établir si les obligations au titre du Statut de Rome pouvaient être intégrées aux obligations au titre des Résolutions 827 et 955 du Conseil de Sécurité dans le cadre d un texte législatif unique. Etant donné la complexité de la ratification des traités et de l adoption des lois au Liechtenstein, on recommande effectivement de combiner ces deux missions en créant une seule et unique loi prévoyant la coopération avec les tribunaux internationaux et la Cour pénale internationale. Bien que les détails de la coopération diffèrent, notamment en ce qui concerne les normes en matière de recevabilité, il est reconnu que la combinaison des bases législatives de la coopération avec les tribunaux et avec la CPI a toute chance de permettre plus de rapidité et d efficacité dans la ratification du Statut de Rome et l adoption de la loi nécessaire. Le texte qui en résultera comportera une partie générale relative à la coopération avec les tribunaux et avec la CPI et des parties spécialisées relatives aux particularités de la coopération avec chacune de ces institutions. 4. Modèles étrangers Compte tenu des ressources humaines limitées dont peut disposer le Liechtenstein, la tradition est d économiser les travaux législatifs en prenant pour modèle la législation pertinente d autres Etats en l adaptant à la situation du Liechtenstein. Le Liechtenstein s intéresse en particulier aux lois de ses voisins, la Suisse et l Autriche, avec lesquels il entretient à des degrés divers des liens sociaux, économiques, juridiques et linguistiques. Le recours aux exemples étrangers a été le cas pour la loi sur l entraide judiciaire pour laquelle on s est inspiré de la législation suisse correspondante. De même, le code pénal du Liechtenstein s inspire de son équivalent autrichien. Le recours au modèle suisse pour la législation en matière d entraide judiciaire a également incité le Gouvernement à regarder vers l Ouest pour son projet de loi sur la coopération avec les tribunaux pénaux internationaux pour l ex-yougoslavie et le Rwanda, pour lequel il s est inspiré dans une certaine mesure de l exemple suisse 12. La même démarche a d abord été adoptée s agissant de la législation d application du Statut de Rome, sur la base de l expérience du processus de mise en œuvre de la Suisse. Bien que la législation autorisant la coopération avec les tribunaux pénaux et la CPI soit destinée à exister de manière autonome sans être directement liée à la législation existante en matière d entraide judiciaire, la logique veut que la nouvelle législation soit cohérente dans la forme et dans l esprit avec les textes déjà existants. Une approche suisse de la coopération avec les tribunaux internationaux et la CIP paraissait s imposer à l évidence. Au début du printemps 2000, le Gouvernement du Liechtenstein a proposé une révision de sa législation en matière d entraide judiciaire tendant à l aligner sur celle de l Autriche plutôt que sur celle de la Suisse. La décision de passer du modèle suisse au modèle autrichien en matière d assistance judiciaire a eu des répercussions tant pour la loi sur la coopération avec les tribunaux pénaux internationaux pour l ex-yougoslavie et le Rwanda que pour la mise en œuvre du Statut de Rome. Le processus de ratification par le Liechtenstein se heurtait à un dilemme: comme la Suisse, mais à la différence de l Autriche, 12 Bundesbeschluss über die Zuzammenarbeit mit den Internationalen Gerichten zur Verfolgung von schwerwiegenden Verletzungen des humanitären Völkerrechts, SR , 21 décembre 1995 - 6 - le Liechtenstein avait l habitude d élaborer les lois d application avant la ratification. Le passage du modèle suisse au modèle autrichien pour la mise en œuvre du Statut de Rome a notablement compliqué et retardé les efforts de ratification du Liechtenstein à la fois du fait du caractère évolutif du nouveau projet d inspiration autrichienne proposé en matière d entraide judiciaire et du fait de l urgence moindre de l élaboration de textes d application dans le cas de l Autriche, par comparaison avec la Suisse. Au lieu de renoncer totalement à l orientation première, de type suisse, de la loi sur la coopération, le projet de loi soumis par l auteur au Gouvernement du Liechtenstein sera neutre, continuant à s inspirer de la législation suisse très complète sur le fond, tout en prenant en compte la forme et l esprit du nouveau texte proposé au Liechstenstein en matière d entraide judiciaire ainsi que la législation autrichienne existante en matière de coopération avec les tribunaux pénaux pour l ex-yougoslavie et le Rwanda et les efforts de l Autriche pour mettre en œuvre le Statut de Rome. Tout en rappelant les approches suisses et autrichiennes de la mise en œuvre, le résultat constituera sans doute une solution unique, propre au Liechtenstein. 5. Mise en oeuvre des définitions des crimes Initialement, l auteur avait l intention de proposer un ensemble de mesures législatives portant application du Statut de Rome qui aurait également prévu l harmonisation du Code pénal du Lichtenstein avec les définitions des crimes, des principes généraux du droit pénal et des moyens de défense figurant dans le Statut de Rome. Après consultation des représentants des services Gouvernementaux compétents, il a été décidé que l application simultanée de la définition des crimes du Statut de Rome compliquerait et retarderait notablement les efforts de ratification du Liechtenstein. En lieu de quoi il est maintenant proposé qu après la ratification du Statut de Rome et la mise en œuvre des obligations internationales prévues par ce Statut, le Code pénal du Liechtenstein soit examiné séparément en vue de son harmonisation avec les normes pénales internationales, y compris le Statut de Rome, mais sans se limiter à ce dernier. B. Immunité constitutionnelle du Prince I. Compatibilité du Statut de Rome avec la Constitution du Liechtenstein Nombre des questions constitutionnelles relatives à la ratification discutées dans le présent volume, y compris les obstacles constitutionnels à l extradition des nationaux et les limitations de durée des peines d'emprisonnement ne s appliquent pas dans le cas du Liechtenstein. Ou bien il n y a pas de tension entre l ordre juridique du Liechtenstein et le Statut de Rome dans ce domaine ou la tension naît au niveau de la législation ordinaire plutôt qu à celui de la Constitution, auquel cas on peut y remédier par des lois d application ordinaires L extradition de ressortissants du Liechtenstein, par exemple, est interdite par la législation (existante) de ce pays en matière d entraide judiciaire; cette interdiction ne se situe pas au niveau constitutionnel. - 7 - Des questions concernant la compatibilité de la Constitution du Liechtenstein avec le Statut de Rome se posent toutefois potentiellement en matière d immunités. Comme les Constitutions de nombre d autres Etats, celle du Liechtenstein prévoit l immunité spécifique des députés, s agissant de votes ou de déclarations effectués dans le cadre du Parlement. 14 De même, les parlementaires jouissent d une large immunité interdisant leur arrestation, sauf en cas de flagrant délit. 15 Cette immunité peut toutefois être levée par une décision majoritaire du Parlement. Une récente expérience a montré que le Parlement du Liechtenstein est en fait prêt à lever l immunité lorsque le besoin s en fait sentir. Nous centrerons notre étude sur un aspect de l immunité particulier au Liechstenstein : l immunité absolue du Prince. II. Fondement juridique de l immunité 1. Dans la Constitution du Liechtenstein L article 7.2 de la Constitution du Liechtenstein prévoit que la personne du souverain est «sacrée et inviolable». Si le champ d application de cet article fait l objet d un débat considérable, il est clair que cette disposition interdit les poursuites pénales à l encontre du Prince devant les tribunaux du Liechtenstein. Elle interdit également l arrestation du souverain par les autorités de ce pays. 2. Dans le Statut de Rome L article 27.1 du Statut de Rome prévoit que le Statut «s applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef d Etat [ ] n exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent Statut». Dans la même veine l article 27.2 poursuit: «Les immunités [ ]qui peuvent s attacher à la qualité officielle d une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n empêchent pas la Cour d exercer sa compétence à l égard de cette personne». Ces dispositions indiquent que l inviolabilité du souverain en vertu de l article 7.2 de la Constitution du Liechtenstein ne fait pas obstacle à des poursuites devant la Cour pénale internationale. Aux termes de l article 86 du Statut de Rome «les Etats Parties coopèrent pleinement avec la Cour dans les enquêtes et poursuites qu elle mène pour les crimes relevant de sa compétence». Cette obligation inclut, entre autres, l arrestation et la remise d une personne à la demande de la Cour en vertu de l article 89 du Statut de Rome. Etant donné l inapplicabilité des immunités énumérées à l article 27 du Statut de Rome, la Cour peut effectivement demander l arrestation et la remise d une personne par ailleurs protégée par des immunités constitutionnelles. 14 Article 57.1 CL. 15 Article 56.1 CL. Pour cerner plus étroitement la question Le Statut de Rome lui-même n exige pas du Liechtenstein qu il enquête sur les crimes et les réprime au plan interne. Bien que le préambule du Statut de Rome affirme une telle obligation préexistante, la question de la compatibilité de l immunité constitutionnelle du souverain avec cette obligation ne se pose pas dans le contexte de la ratification du Statut de Rome, mais plutôt dans le cadre de l examen de la compatibilité de la Constitution du Liechtenstein avec le droit international en général et avec le droit coutumier international relatif aux crimes internationaux en particulier. La répression interne de crimes internationaux et la pertinence de l article 7.2 pour ces poursuites peuvent être étudiées en liaison avec la révision générale du Code pénal du Liechtenstein dont il était question plus haut (A.II.5), mais il n est pas nécessaire de s en préoccuper ici. Un conflit potentiel entre les dispositions relatives à l immunité constitutionnelle et le Statut de Rome n est toutefois pas exclu si la Cour devait demander l arrestation et la remise du souverain en vertu de l article 89, exigeant ains
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