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GROUPE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE Ministère de la Justice du Canada

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UNE LÉGISLATION CLAIRE Gérard Caussignac 1 Ce que l'on conçoit bien s'énonce clairement, Et les mots pour le dire arrivent aisément. Boileau INTRODUCTION Clarté et intelligibilité «Clair» signifie facile
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UNE LÉGISLATION CLAIRE Gérard Caussignac 1 Ce que l'on conçoit bien s'énonce clairement, Et les mots pour le dire arrivent aisément. Boileau INTRODUCTION Clarté et intelligibilité «Clair» signifie facile à comprendre, intelligible. Mais ce terme veut également dire sans équivoque, sans ambiguïté. Pour être qualifié de clair, il ne suffit pas qu'un texte soit aisément compréhensible pour les personnes auxquelles il s'adresse ; encore faut-il que les personnes qui le lisent comprennent toutes le même message. À la notion de clarté sont associées celles d'ordre, de netteté et de précision. Ce qui est ordonné, net et précis est clair. Au contraire, le désordre et l'imprécision engendrent la confusion et l'ambiguïté. Clarté et simplicité Clarté n'équivaut pas à simplicité. Un texte n'est pas forcément clair parce que la réalité qu'il décrit est simple ; à l'inverse, un texte traitant d'un sujet compliqué n'est pas automatiquement difficile à comprendre. Il faut par conséquent distinguer entre clarté, d'une part, et simplicité ou complexité d'autre part : la première se rapporte à l'énoncé, la seconde a trait à la réalité sur laquelle porte le texte. Le fait que la réalité dans laquelle nous vivons est complexe ne doit pas constituer une excuse pour promulguer des actes législatifs difficiles à comprendre. D'un autre côté, il n'est pas non plus possible de garantir une intelligibilité aisée de la légi- 1 slation pour l'ensemble des citoyens et citoyennes dans tous les domaines qu'elle régit. Il suffit d'assurer que le message législatif soit clair et intelligible à toutes les personnes à qui il s'adresse compte tenu du domaine réglementé. Subjectivité de la notion de clarté D'une part, le degré de clarté d'un énoncé se mesure en fonction de critères formels tels que la présentation, les formes de communication, la rédaction, la logique dans les idées. D'autre part, il est déterminé par l'appréciation du destinataire de l'énoncé. La clarté d'un texte dépend par conséquent d'une combinaison d'aspects objectifs et d'aspects subjectifs. La notion de clarté est subjective dans la mesure où elle dépend des connaissances, des capacités, des expériences et de l'état d'esprit de la personne à qui s'adresse l'information. Ainsi, une disposition légale paraîtra parfaitement claire à celui qui l'a rédigée. L'avocat qui désire l'utiliser à l'appui de son argumentation juridique la trouvera peut-être déjà moins claire, enfin il se peut que son client n'en comprenne pas le sens. Quant au juge chargé de l'appliquer, il devra au préalable l'interpréter, tâche qui lui sera d'autant plus facile que les intentions du législateur auront été clairement exprimées par la disposition en question. Ainsi, il n'est pas possible d'affirmer de manière abstraite que tel texte est clair et que tel autre ne l'est pas. Un énoncé ne peut être qualifié de clair que s'il est facilement compréhensible pour le cercle des individus auxquels il s'adresse. Le destinataire doit pouvoir saisir le sens de l'information sous la forme dans laquelle elle lui est fournie et dans l'état actuel des connaissances qu'il a du sujet traité. S'il doit demander des explications à l'auteur du message ou à un spécialiste, ou acquérir au préalable de nouvelles connaissances dans le domaine concerné, l'on ne peut plus parler de compréhension aisée ni de clarté de l'information. Nul n'est censé ignorer la loi L'adage bien connu selon lequel nul n'est censé ignorer la loi implique pour les citoyens en même temps un droit et une obligation : le droit d'être informés et de prendre connaissance des règles en vigueur, et l'obligation de se renseigner sur le contenu de ces dernières afin de pouvoir s'y conformer. Pour que ce droit puisse être exercé, il faut non seulement rendre la législation accessible aux citoyens par le biais d'une pu- 2 blication adéquate, mais aussi la rédiger de manière suffisamment claire pour qu'elle soit comprise par tout un chacun, en fonction de ses besoins. Étant donné que l'ordre juridique d'un État touche à tous les champs d'activité des citoyens, des institutions et des autorités, très rares sont les individus, si tant est qu'il y en ait, qui sont capables d'acquérir une connaissance suffisante de tous les domaines régis par le droit pour être en mesure de comprendre toutes les normes du droit en vigueur. Cette situation entraîne une spécialisation des juristes dans les différentes branches du droit, à l'image de ce qui se passe dans toutes les professions. Il faut se rendre à l'évidence que, dans la réalité, il n'est pas possible de produire une législation qui soit compréhensible dans son ensemble pour tous les citoyens. Il s'agit cependant d'un idéal dont il convient d'essayer de se rapprocher le plus possible. Dans un État démocratique où le peuple est le législateur, les exigences de clarté et d'intelligibilité auxquelles doivent satisfaire les actes législatifs sont élevées : les citoyens doivent pouvoir apprécier le contenu des textes proposés par le parlement et se faire une opinion, soit avant de voter dans le cadre d'une consultation populaire, soit pour décider s'ils veulent demander qu'un objet soit soumis au vote populaire. Dans la mesure où les actes législatifs ne sont pas suffisamment compréhensibles en eux-mêmes, il est indispensable de fournir des explications, afin que les citoyens puissent en toute connaissance de cause faire leur choix et exercer leurs droits démocratiques. Il est donc exclu de se satisfaire d'une législation qui ne serait accessible qu'aux parlementaires et aux juristes. Clarté de la législation et clarté des actes législatifs Le présent texte examine sous deux angles le sujet de la clarté du message législatif : la législation considérée dans son ensemble et les actes législatifs appréciés individuellement. La clarté de la législation en tant qu'ordre juridique dépend de celle des actes législatifs qui la composent. Ce n'est pas avec de mauvaises briques que l'on érige une construction de qualité. La quantité d'actes législatifs, le système selon lequel ils sont organisés et les rapports qui sont établis entre eux jouent un rôle déterminant. La manière de disposer les briques et de les cimenter contribue aussi à la qualité de l'édifice. 3 Mes considérations ci-dessous se fondent sur la législation qui m'est familière, à savoir celle du canton de Berne 2. Étant donné leur caractère général, il me paraît qu'elles peuvent parfaitement s'appliquer à l'activité législative dans d'autres pays. HIÉRARCHIE DES ACTES LÉGISLATIFS Remarques générales L'ordre juridique d'un État comprend plusieurs types d'actes législatifs qui sont répartis en plusieurs niveaux formant ainsi une hiérarchie des normes. Chaque État connaît son propre système et sa propre terminologie pour désigner les différents types d'actes normatifs. Du point de vue de la clarté de la législation, les dénominations utilisées ne revêtent pas d'importance ; c'est bien plus la caractérisation des différents niveaux législatifs qui doit retenir l'attention. Les niveaux législatifs sont dictés par la structure des autorités habilitées à légiférer et par la répartition des compétences législatives entre ces dernières. L'essentiel est d'instaurer une hiérarchie simple et précise des actes législatifs, qui permette de maintenir l'ordre dans la législation de l'état. Les critères d'attribution des actes législatifs aux différents niveaux doivent être clairs et faciles à appliquer, de manière à éviter les controverses sur le niveau correct de réglementation, c'est-à-dire, en fin de compte, sur la désignation de l'autorité compétente lorsqu'un projet législatif est engagé. Une législation structurée et ordonnée est agréable à consulter et il est aisé d'en acquérir une vue d'ensemble. C'est par conséquent l'une des conditions qu'elle doit remplir pour être claire et accessible au citoyen. Exemple de la législation du canton de Berne Dans la législation bernoise, la hiérarchie des actes législatifs s'étend des normes de principe à celles de détail. Les trois principaux niveaux sont la Constitution, les lois et les ordonnances. La Constitution est la loi fondamentale de l'état ; elle est soumise au vote populaire obligatoire. Viennent ensuite les lois qui contiennent des règles de droit (dispositions générales et abstraites). Les normes fondamentales 4 et importantes du droit cantonal doivent impérativement revêtir la forme de la loi 3. Les lois sont adoptées par le parlement et soumises au vote populaire facultatif 4. Au bas de l'échelle se trouvent les ordonnances qui sont les actes législatifs édictés par le gouvernement. Elles contiennent des dispositions d'exécution permettant de mettre en application les règles fixées par les lois. Elles peuvent également comprendre des normes qui, en raison de leur portée, devraient figurer au niveau de la loi, mais à l'édiction desquelles le gouvernement est habilité par une norme de délégation prévue expressément par la loi. CARACTÉRISTIQUES DES RÈGLES DE DROIT Normes générales et abstraites Toutes les normes générales et abstraites qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités, ou fixent une procédure sont des règles de droit. Leurs caractéristiques sont les suivantes : Elles sont générales et abstraites, c'est-à-dire qu'elles s'appliquent à un nombre indéterminé de cas de même nature et s'adressent à un nombre indéterminé de personnes. Elles se distinguent ainsi des décisions administratives qui sont individuelles et concrètes. 5 Elles ne sont ni descriptives, ni informatives, mais directives. Il s'agit d'une caractéristique importante que les rédacteurs d'actes législatifs oublient parfois. Les normes de droit sont édictées en vertu du pouvoir attribué à l'autorité législative et sont appliquées par le pouvoir exécutif, si nécessaire par le moyen de la contrainte. Elles imposent, autorisent ou interdisent des actes ou des comportements. Elles fixent des procédures ou des organisations. Toute disposition qui ne se conforme pas à ces impératifs n'a pas la qualité de règle de droit et ne devrait par conséquent pas figurer dans un acte législatif. Normes programmatiques Il arrive fréquemment que des actes législatifs contiennent des dispositions de nature programmatique. Il s'agit de normes dans lesquelles le 5 législateur indique les intentions qui sous-tendent la réglementation qu'il a établie. Il ne devrait être fait usage qu'avec retenue de cette catégorie de règles, car elles ne possèdent pas vraiment les caractéristiques de normes de droit telles qu'énoncées ci-dessus. Cependant, elles peuvent se révéler très utiles si elles sont employées à bon escient. Elles servent notamment à délimiter un cadre législatif contraignant à l'intention des autorités habilitées à promulguer des normes de droit de niveau inférieur (dispositions d'application ou d'exécution). Les autorités concernées sont alors tenues d'édicter une réglementation allant dans le sens requis tout en respectant les limites imposées par le droit supérieur. Normes de définition Les dispositions qui définissent des notions ou des termes ne satisfont pas non plus tout à fait aux conditions énoncées ci-dessus. C'est pourquoi j'estime qu'elles ne devraient être utilisées que lorsque des termes ou des notions sont employés dans un sens qui diffère de celui du langage courant ou du langage spécialisé dont ils sont tirés (par exemple, juridique, technique, économique), ou que leur sens dans le langage courant est vague. Dans ces conditions, le recours à des définitions légales est nécessaire à la bonne compréhension de l'acte législatif concerné. AMPLEUR DE LA LÉGISLATION ET DENSITÉ NORMATIVE Nécessité de garder la vue d'ensemble de la législation Même si la législation est bien structurée, il faut veiller à ne pas la laisser croître au point d'en perdre la vue d'ensemble. On parle alors d'inflation législative. Plus la législation est étendue et dense, plus elle est difficile à cerner et plus le risque apparaît qu'elle contienne des incohérences, voire des contradictions. Un tel développement peut rendre certaines parties de la législation peu claires. Le législateur doit garder la vue d'ensemble de son œuvre, sinon il en perd le contrôle. Dans ces conditions, il est primordial de limiter l'activité législative au strict nécessaire. Il n'est bien sûr pas possible de quantifier dans l'abstrait cette exigence ; il appartient aux acteurs politiques de la déterminer. 6 Densité normative La quantité de normes édictées dépend de la densité normative qui est déterminée par le législateur. J'entends par densité normative le degré de détail que présente une réglementation. D'ordinaire, la densité normative varie en fonction du niveau législatif et c'est au niveau inférieur (ordonnance) qu'elle est la plus élevée. Il faut cependant éviter qu'elle ne dépasse certaines limites. À mes yeux, la densité normative doit être dosée en fonction de deux critères : l'intérêt public et le pouvoir de conviction des normes. Critère de l'intérêt public J'entends par «intérêt public» l'attention qui s'attache à faire de notre société une communauté au sein de laquelle les individus vivent et œuvrent en paix et en harmonie, et peuvent ainsi s'y épanouir. Dans un système démocratique, qui est conçu pour garantir les libertés fondamentales des citoyens et des citoyennes, l'intérêt public est le motif qui justifie la restriction de la liberté de l'individu dans une mesure raisonnable au profit de celle des autres. Conformément à ce principe, des normes de droit ne devraient être édictées que si elles servent l'intérêt public. Je suis conscient du fait que le sens de cette notion et ses implications varient considérablement selon les points de vue politiques. Elle peut être employée pour justifier aussi bien une intervention massive de l'état qu'une stricte limitation des activités de ce dernier. Selon moi, l'intérêt public doit amener l'état à concentrer ses tâches dans les domaines qui requièrent l'emploi de la puissance publique. L'intérêt public implique la responsabilisation de l'individu pour ses actes et leurs conséquences envers ses concitoyens et concitoyennes. Et le législateur doit garder cet impératif à l'esprit au moment de fixer les règles de comportement des membres de la société. Pouvoir de conviction des normes Le message que véhicule une norme de droit sera d'autant plus facilement compris par les citoyens que ceux-ci seront convaincus de son utilité et de son bien-fondé. Le législateur doit absolument se garder d'édicter des prescriptions qui, aux yeux du justiciable, apparaîtront inutiles, chicanières, abusives ou prohibitives. S'il ne respecte pas cet impératif, le législateur risque non seulement d'entraver la communication du message légi- 7 slatif à ses destinataires, mais encore de surcharger la législation avec pour conséquences d'augmenter la densité normative et de limiter la vue d'ensemble de l'œuvre législative. En conclusion, le législateur veillera à édicter : - toutes les règles qui sont nécessaires à la vie en communauté, mais celles-là seulement, parce qu'elles servent l'intérêt public ; - des règles simples et empreintes de bon sens, parce qu'elles seules sont capables de convaincre les citoyens de leur caractère utile et raisonnable. PRÉSENTATION TYPOGRAPHIQUE DES ACTES LÉGISLATIFS Un texte législatif doit être présenté de façon agréable et aérée. Il faut éviter que par son aspect extérieur déjà il rebute le lecteur. Le choix des caractères d'imprimerie a son importance de même que le format du papier. J'ai constaté à de nombreuses reprises que je ne lisais pas un texte de la même manière selon qu'il provenait d'une imprimante (format A4, caractère Arial 11 points) ou de l'imprimerie qui publie les actes législatifs du canton de Berne (format A5, caractère Univers 8,5 points). Des imperfections telles que les fautes de frappe, les séparations de mot incorrectes, un titre manquant ou un style de caractère défectueux m'ont souvent sauté aux yeux sur le texte de l'imprimerie, alors qu'elles m'avaient échappé sur celui, pourtant identique, que j'avais tiré de l'imprimante. J'attribue ce phénomène au fait qu'un format et une casse plus petits offrent d'un seul coup d'œil une vue d'ensemble du texte plus large. De plus, les caractères Univers ont la particularité de bien se détacher les uns par rapport aux autres ; l'écriture s'en trouve ainsi plus aérée. Le recours aux écritures grasse et italique pour les titres, combiné à l'aménagement d'interlignes adéquats permet de distinguer facilement les éléments dont sont composés les textes. De cette façon, ils apparaissent clairement structurés et sont agréables à consulter. CONCEPTION DES ACTES LÉGISLATIFS La qualité d'un acte législatif est influencée de manière déterminante par le soin que ses rédacteurs ont pris à sa conception. Cette affirmation vaut 8 en particulier pour le critère de clarté auquel la législation devrait satisfaire. La conception est la phase de réflexion au cours de laquelle les rédacteurs recherchent les moyens appropriés pour atteindre le but formulé dans le mandat législatif tout en respectant les consignes que celui-ci leur impose. Cette réflexion consiste à : - définir dans le détail le résultat à obtenir et délimiter avec précision la matière à réglementer ; - analyser la situation juridique actuelle et recenser les changements qui doivent être apportés au droit en vigueur : y a-t-il lieu d'élaborer un nouvel acte législatif, suffit-il de modifier la législation en vigueur, ou faut-il procéder aux deux opérations? - déterminer le niveau législatif et la densité normative idoines. Ces opérations ressemblent aux travaux accomplis par un ingénieur lorsqu'il dessine les plans d'un bâtiment. Le mandat lui indique avec plus ou moins de précision le type de bâtiment, sa grandeur, sa forme, son site. Sa mission consiste à concrétiser le projet en l'intégrant dans un environnement donné, en choisissant les bons matériaux de construction et en aménageant l'intérieur. Avant de commencer les travaux de construction, tous ces éléments doivent être fixés. Si les plans sont défectueux ou confus, des problèmes apparaîtront durant les travaux d'édification et les erreurs ou ambiguïtés qui y sont contenues devront alors être corrigées. La réalisation d'un projet législatif suit les mêmes principes : il doit aussi reposer sur un plan clair, précis et complet pour être mené à terme avec succès. S'agissant de la clarté de la législation, une bonne conception du projet législatif doit avant tout garantir que les nouvelles dispositions et celles qui auront été modifiées s'intègrent dans l'ordre juridique en vigueur sans provoquer de contradictions, de lacunes ni de redondances. Elle doit permettre l'élaboration d'un texte clairement structuré, d'une densité normative adaptée et équilibrée, qui contienne toutes les normes nécessaires, et celles-là seulement. Pour les rédacteurs, elle représente une base de travail stable et un guide auxquels ils peuvent se référer durant toute la procédure d'élaboration du projet. 9 STRUCTURE DES ACTES LÉGISLATIFS Composants et systématique Il est important de décomposer la matière à réglementer en autant d'unités qu'il y a de normes à édicter. La structure de l'acte législatif n'est en fin de compte que le résultat de l'opération consistant à réunir ces unités pour en former de plus grandes jusqu'à ce que l'acte législatif soit entièrement construit. Les possibilités de structurer un acte législatif sont multiples et dépendent grandement du point de vue et des goûts des rédacteurs. D'une manière générale, il convient de suivre un cheminement logique dans la conception des actes législatifs. Cela signifie par exemple qu'il ne devrait pas être nécessaire de se reporter à un article qui se situe après celui qu'on lit, pour comprendre ce dernier ou pour en appréc
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