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José Adelantado

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Resumen Abstract DESIGUALDAD, DEMOCRACIA Y POLÍTICAS SOCIALES FOCALIZADAS EN AMÉRICA LATINA* * Este trabajo es un producto del estudio " Más allá de la focalización: Educación, desarrollo y lucha contra la pobreza en el Cono Sur. Análisis de las
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  José Adelantado Universidad Autónoma de Barcelona,España Resumen Abstract DESIGUALDAD, DEMOCRACIA Y POLÍTICAS SOCIALESFOCALIZADAS EN AMÉRICA LATINA* ISSN: 0717-6759pp. 117-134 Elenise Scherer Universidad Federal de Amazonas,Brasil * Este trabajo es un producto del estudio “Más allá de la focalización: Educación, desarrollo y lucha contra la pobrezaen el Cono Sur. Análisis de las aplicaciones de la nueva agenda política global en la región”, financiado por el Ministeriode Ciencia y Tecnología (Gobierno de España: referencia SEJ2005-04235). ESTADO, GOBIERNO, GESTIÓN PÚBLICA Revista Chilena de Administración Pública Nº 11 Junio 2008 117 En este trabajo se exploran algunos mecanismos que tienden a reproducir la debilidad de lasdemocracias latinoamericanas mediante la institucionalización de la desigualdad. El análisis se centra enlas limitaciones de las políticas sociales focalizadas para romper esa circularidad a partir de tres argumentos:i) debilitan la ciudadanía social, ii) favorecen el clientelismo político y, iii) son asistenciales (no constituyenun derecho). También se argumenta que esas limitaciones, a su vez, son fuente de nuevos actores y otrasformas de acción colectiva que pueden llevar a que las democracias latinoamericanas sean más inclusivas.Palabras clave: América Latina, Desigualdad, Clientelismo, Democracia, Políticas Sociales, PolíticasSociales Focalizadas.This paper explores some mechanisms that tend to reproduce the weakness of Latin Americandemocracies through the pervasiveness of social inequality. The analysis focuses on the limitations oftargeted social policies to break this circularity from three arguments: i) social policies weaken socialcitizenship, ii) they encourage political patronage and iii) they take care of vulnerable people but they notimply rights for them. The paper also argues that these limitations, in turn, are a source for the rise of newactors and forms of collective action that can lead to Latin American democracies to be more inclusive.Keywords: Latin América, Inequality, Patronage, Democracy, Social Policies, Targeted Social Policies.  1. Introducción En los últimos treinta años América Latina ha experimentado un cambio político significativo.La demanda de revolución, en los sesenta-setenta del siglo pasado, se transformó en demandade democracia en los ochenta, y se dejaron atrás los regímenes militares que asolaron alcontinente durante décadas (Argentina, 1983; Uruguay y Brasil, 1985; Chile, 1990). Pero si bienlas transiciones democráticas trajeron grandes conquistas políticas, y en muchos países sepercibe la existencia de un conjunto de instituciones y reglas de juego claras e inconfundiblesque garantizan el ejercicio de la democracia liberal representativa, también revelaron numerosaspromesas incumplidas. El proceso de democratización no ha sido capaz de producir la cantidady calidad de bienes públicos que la sociedad esperaba, por lo que aún persiste una enormedeuda social; así, como concluye Przeworski (1998), una de las amenazas para las democraciases que sólo se podrán sostener si las economías son capaces de producir y distribuir los bienesnecesarios para generar las condiciones de ejercicio de los derechos de ciudadanía.El retorno de la democracia en el continente ocurrió en un marco que combinaba la tenacidadde los reajustes neoliberales dictados por las agencias multilaterales, con un derecho formalsancionado por las reformas constitucionales en varios países; pero en la práctica esas reformasaún no están consolidadas en todos los países y no garantizan el funcionamiento de un Estadodemocrático. Las expectativas generadas provocaron despolitización, apatía y desencanto envarias generaciones. El Informe del Latinobarómetro (2005: 4) recoge diez años de opiniónpública que resume de este modo: “no hay avances en los temas esenciales de la culturademocrática: la desconfianza aumenta o se mantiene igual, la cultura cívica no cambia, lapercepción del estado de derecho no avanza, las expectativas crecen. Los problemas que lagente percibe como prioritarios no parecen ceder a lo largo de la década y la participaciónpolítica no se ha fortalecido”.Lógicamente, las formas de gobierno no se dan en el vacío; las democracias latinoamericanasoperan en un marco de elevada concentración de la riqueza, de los ingresos y de las oportunidades;son sociedades profundamente segmentadas, en términos económicos, regionales y étnicos,lo que se traduce en sistemas de partidos políticos fragmentados, relativamente inestables ypoco inclusivos, dando lugar a una dispersión del poder a escala institucional y territorial, conabundantes comportamientos parasitarios. Se propicia, de este modo, una dinámica que favorecela reproducción del poder de las elites y la secular exclusión social, económica y política deamplias capas de la población (Scherer, 2000), “Pero, sobre todo es el crecimiento del sectorinformal y los niveles persistentemente altos de pobreza y desigualdades sociales los que sehacen incompatibles con cualquier vigencia de una democracia liberal. Es más, la exclusióneconómica y social es un terreno fértil para el florecimiento de la corrupción, el clientelismo yla violación sistemática de derechos y garantías legales” (Panizza, 2001: 359). Este artículo aborda, de forma preliminar, la dificultad de romper el vínculo entre la elevadadesigualdad social y la escasa calidad de las democracias latinoamericanas, cuando una parteimportante de la tarea se le encarga a las políticas sociales focalizadas. En la sección siguiente, 118 ESTADO, GOBIERNO, GESTIÓN PÚBLICA Revista Chilena de Administración Pública Nº 11 Junio 2008  se presentan las raíces históricas y algunos procesos contemporáneos que permiten pensaren la existencia de una inercia auto reproductiva en el funcionamiento de las instituciones, quetransforma desigualdades sociales en desigualdades políticas. A continuación, se propone unmarco conceptual para comprender la importancia estratégica de las políticas sociales focalizadasen un nuevo modelo de acumulación capitalista, y sus efectos sobre la sustantividad de laciudadanía social en distintos regímenes de bienestar latinoamericanos. El punto cuatro planteaun nuevo problema para el fortalecimiento de los derechos de ciudadanía, la existencia de otrocírculo de retroalimentación perverso, el que se produce entre políticas sociales focalizadas yclientelismo político, con intensidad variable en los distintos Estados sociales latinoamericanos.El resto del artículo se dedica a poner de manifiesto la discusión sobre la ambivalencia yconvivencia discursiva de las políticas sociales focalizadas en dos proyectos políticos rivales:el proyecto neoliberal y el proyecto democrático-participativo. En el quinto apartado se destacaque si bien las políticas sociales focalizadas no son patrimonio del pensamiento neoliberal,suponen cierta continuidad entre el sustrato de autoritarismo político, cultural y social (tanarraigado en la cultura política de muchos países latinoamericanos) y la hegemonía del actualproyecto político neoliberal. En el sexto punto se exponen algunas limitaciones que presentanlas políticas sociales focalizadas para integrar el descontento social y, a su vez, la oportunidadde utilizarlas como palanca para fortalecer la democracia participativa. El trabajo termina conlas conclusiones derivadas de cada aspecto considerado. 2. Las democracias latinoamericanas y las desigualdades sociales En América Latina se produjo un intercambio clave como respuesta a la crisis de los ochentay noventa: la democracia como régimen político, en contrapartida a una política de ajusteseconómicos (Nohlen, 2001). Así, las transiciones a la democracia tuvieron lugar en condicioneseconómicas muy adversas, de manera que las amplias expectativas de la población no secumplieron; el fracaso de muchos de los programas de ajuste estructural promovidos durantelos años ochenta, por organismos internacionales, hicieron aumentar las dificultades económicaspara amplios sectores medios y pobres de la población, lo que pasó factura a las propiasdemocracias. En este apartado se argumenta la idea de que la escasa calidad de las democraciasrealmente existentes y los elevados niveles de desigualdad son fenómenos interdependientesy se retroalimentan mutuamente, la debilidad de las democracias (instituciones públicas yadministrativas) es consecuencia de la institucionalización de la desigualdad y, a la inversa, lainstitucionalización de la desigualdad es consecuencia de la debilidad de las democracias.La insatisfacción con el funcionamiento de la democracia tiene uno de sus fundamentosen la debilidad de las instituciones públicas y administrativas. La debilidad institucional se refierela falta de consolidación de unas “reglas del juego” compartidas por los actores vinculados aun determinado ámbito de actuación pública y que se utilizan como referente para orientar susinteracciones y la toma de decisiones. Ramió y Salvador (2005) señalan que el desarrollo delmodelo presidencialista, mayoritario en los países de América Latina, ha tenido importantesconsecuencias sobre el sistema político: estimula los liderazgos carismáticos y no en pocas  Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Políticas Sociales Focalizadas en América Latina  119  ocasiones ha derivado en populismos; dificulta la institucionalización de los partidos políticosy los hace estructuralmente débiles; no permite configurar un modelo de Estado sólido, continuadoy respaldado por una amplia base social; la gestión no es acumulativa, cada presidente destruyela anterior y construye la suya, tejiendo nuevas redes en un contexto de presión de clientelismode partido. De esta inestabilidad política no se escapan las instituciones administrativas, y tienesu más clara manifestación en la ausencia de un modelo de funcionariado civil de carreraefectivo, basado en la objetividad, el mérito, la capacidad y la carrera administrativa.Un elemento muy influyente en la debilidad institucional es la copia de modelos externos;tanto las grandes instituciones internacionales –Fondo Monetario Internacional (FMI) y el BancoMundial (BM)- como los países desarrollados con políticas de cooperación, condicionan lasayudas económicas a la implantación de modelos administrativos, generalmentedescontextualizados de las tradiciones autóctonas. En este sentido, cabe señalar la amenazaque supone la aplicación de un conjunto de instrumentos agrupados bajo el nombre de NuevaGestión Pública , cuyo mayor éxito es haber puesto en marcha un proceso dedesinstitucionalización, aplicando conceptos como flexibilidad, desregulación, agencialización,gerencialización, privatización o externalización (servicios públicos gestionados por organizacionesprivadas con o sin ánimo de lucro).Otro de los fundamentos, además de la debilidad de las instituciones públicas y administrativas,para comprender la insatisfacción con el funcionamiento de la democracia, es el arraigo, ysimbiosis, de la desigualdad en el sistema político. La institucionalización política de la desigualdades un elemento clave para comprender el déficit de ciudadanía democrática. Según Engermanand Sokoloff (2002), las instituciones expresan las condiciones de desigualdad existentes (enla medida en que plasman los intereses de determinada coalición de las elites) y, al mismotiempo, contribuyen a legitimar y perpetuar tales condiciones de desigualdad; se srcina así unarelación circular entre desigualdad e institucionalidad.La institucionalización de la desigualdad, hasta hacerse estructural en América Latina, datade épocas coloniales y su persistencia durante todo este tiempo ha sido posible gracias a unconjunto diverso de normas, maneras de hacer y arreglos sociales que han expresado y, a lavez, reforzado, las condiciones de desigualdad existentes en las sociedades latinoamericanas(Prats, 2004; Carrillo, 2004). Así, la debilidad de las democracias latinoamericanas se deberíaa los elevados niveles de desigualdad que padece la población. Como concluye Barreda (2004:2), “el limitado e insatisfactorio resultado que ha tenido hasta la fecha el proceso de democratizaciónen América Latina es resultado en buena medida de un círculo generado entre desigualdad einstitucionalidad política: las instituciones políticas reproducen las condiciones de desigualdadque las engendraron y, de este modo, obstaculizan el desarrollo”.El asentamiento de un modelo económico excluyente es el factor central para comprenderla fragilidad de las instituciones democráticas. La recuperación de la democracia no ha impedidoque persista un enorme déficit de ciudadanía social y civil, que se manifiesta en la desigualdad 120 ESTADO, GOBIERNO, GESTIÓN PÚBLICA Revista Chilena de Administración Pública Nº 11 Junio 2008  de ingresos, la extensión de la pobreza y el acceso al empleo regular. Altos niveles de desigualdadtienden a destruir la noción misma de ciudadanía, y la pobreza torna a buena parte de lapoblación en candidata a las prácticas clientelares y de cooptación. El desempleo contribuyea modalidades de pobreza que se transforman con facilidad en realidades de exclusión; y tiendea quebrar lazos de cohesión con la comunidad, lo que favorece la apatía social y las conductasanómicas. La combinación de elevada desigualdad de ingresos con altas tasas de pobreza yempleo precario, plantea límites a la expansión sustantiva de la ciudadanía política al cuestionarun régimen que se supone de iguales con una realidad de profunda desigualdad y una endebleciudadanía civil, en donde poderes fácticos, económicos y políticos, atentan contra los derechosbásicos de la población. 3. La sustitución de políticas sociales universales por focalizadas y la debilitaciónde la ciudadanía social Los derechos sociales de la ciudadanía no obedecen a una lógica evolucionista delcapitalismo, como se supone con frecuencia. Su intensidad (sustantividad) varía en el tiempo,en el espacio donde se aplican y en las rutas tomadas en la solución de los conflictos sociales.Las necesidades percibidas se convierten en derechos colectivos en marcos históricos concretos.Los derechos sociales y económicos asociados al modelo fordista-keynesiano (industrializaciónpor sustitución de importaciones) y al estado-nación expresaban formas diversas deinstitucionalización del conflicto industrial. La garantía jurídico-constitucional en la provisión debienes públicos se basaba en la centralidad del trabajo (masculino, blanco) y en unos derechoslaborales compatibles con los procesos de acumulación y legitimación, sustantivados en políticassociales de corte universalista (aunque de limitada cobertura poblacional)Los años ochenta y noventa han supuesto una profunda transformación del modelo productivoy de regulación del capitalismo contemporáneo; la participación del Estado en los procesos deglobalización de la economía es a costa del sustrato material de la ciudadanía: el Estado nopuede mostrarse como socialmente eficaz, porque si lo hace deja de ser económicamenteeficiente. En el ámbito de los derechos sociales, se ha producido una fuerte reestructuracióny redefinición mediante desarrollos normativos de carácter remercantilizador. Según Alonso(2000) la desmaterialización, individualización y fragmentación progresiva de los derechossociales han sido las características más notables de la reformulación. Desmaterializaciónporque las políticas universales han girado hacia políticas focalizadas en grupos, franjas socialesy segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen derechos sociales yeconómicos por medidas de apoyo asistencialista. Asimismo, la empresarialización y provisiónprivada de servicios de bienestar se han integrado en el circuito económico de forma quemuchos derechos sociales se están tornando mercancías. El voluntariado social también havisto crecer su espacio ante la desrresponsabilización del Estado y, con ello, una potencialmerma de los derechos al hacer depender las necesidades de una persona de la voluntad deotras sin el suficiente amparo jurídico.  Adelantado, Scherer / Desigualdad, Democracia y Políticas Sociales Focalizadas en América Latina  121
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