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L accueil des migrants dans l Union européenne

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1 L accueil des migrants dans l Union européenne CONSEIL DES DROITS DE L HOMME DE L ORGANISATION DES NATIONS UNIES Ce texte est un extrait du «Rapport du Rapporteur spécial sur les droits de l homme des
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1 L accueil des migrants dans l Union européenne CONSEIL DES DROITS DE L HOMME DE L ORGANISATION DES NATIONS UNIES Ce texte est un extrait du «Rapport du Rapporteur spécial sur les droits de l homme des migrants». Il a été diffusé le 8 mai 2015 à l occasion de la 29 ème cession du Conseil des droits de l homme. Il est signé par Monsieur François CRÉPEAU, le Rapporteur spécial. Les atermoiements de l Union européenne et de ses membres au sujet de l accueil des migrants ainsi que les débats qu ils suscitent ont marqué l année Il nous a semblé utile de présenter ici, au moyen d un extrait de ce Rapport, un bilan sans concession en date du début de l année 2015 faisant objectivement le point sur cette question du point de vue du simple respect des droits de l homme. Cet extrait reprend les alinéas numéros 13 à 84 de ce Rapport. Vue d ensemble des migrations depuis 2013 On ne constate non pas une croissance soutenue des migrations d origine hors Union européenne mais une augmentation du nombre des migrants en situation irrégulière et des demandeurs d asile On ne constate pas de croissance soutenue du volume total des migrations en provenance de pays tiers au cours des cinq dernières années. Selon les estimations de l Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), en 2012, l Union européenne a connu une baisse de 12 % du nombre de migrants non ressortissants de ses pays membres 1. Cette diminution globale des courants migratoires en direction de l Union européenne traduit le fait que cette région considère désormais que, de manière générale, l immigration de ressortissants de pays tiers n est plus souhaitable et qu une très forte réduction de l immigration régulière s impose. Cette façon de voir les choses a des effets secondaires directs sur les courants d immigration irrégulière. Alors que l immigration régulière dans les pays de l Union européenne est en recul, une tendance à la hausse de l immigration irrégulière et des demandes d asile est manifeste depuis le rapport de L Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres (FRONTEX) a signalé qu au cours du quatrième trimestre de 2014, l immigration irrégulière était à son plus haut niveau ( entrées irrégulières) depuis 2007, année de début de la mise en commun des données dans le cadre du Réseau d analyse des risques (FRAN) de FRONTEX. Une augmentation notable du nombre des demandes d asile est également à signaler. Après un niveau record en 1992 ( ) puis en 2001 ( ), le nombre des demandes d asile dans l Union européenne est retombé à un peu moins de en À partir de ce niveau relativement bas, le nombre des demandes d asile a recommencé à augmenter progressivement jusqu en 2012, évolution qui s est ensuite considérablement accélérée au point que le nombre des demandeurs d asile avoisinait les en À l échelle mondiale, la proportion de personnes déplacées par les situations d urgence qui demandent le statut de réfugiés en Europe demeure faible. Comme l indique le HCR, le monde connaît actuellement les plus forts taux de déplacements de populations depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et, au début de 2015, il y avait 1,3 million de réfugiés enregistrés au Liban et 1,9 million en Turquie. En comparaison, l Union européenne a examiné demandes d asile en Les annonces migratoires divergent 1 OCDE, «Is migration really increasing?», Migration Policy Debates, mai 2014. 2 Les évolutions des migrations en direction de l Union européenne ne touchent pas tous les États de cette région de la même manière. Des pays tels que l Allemagne, la Finlande et la France ont connu une augmentation de ces flux en 2012, alors que l Italie, l Espagne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d Irlande du Nord ont connu une diminution de l immigration permanente 2. Des divergences apparaissent également en ce qui concerne l évolution des demandes d asile, Eurostat donnant pour 2014 des chiffres qui vont de en Allemagne à 55 au Liechtenstein. Toujours selon Eurostat, la proportion de demandes d asile en cours de traitement en Allemagne, en Suède et en Italie allait de 37 % en 2010 à 60 % en Migrations par voie maritime et décès en mer Il existe bien un certain nombre d itinéraires maritimes précaires vers l Union européenne, mais le plus fréquemment emprunté depuis 2013 est de loin celui qui passe par la partie centrale de la mer Méditerranée. L augmentation considérable du recours à cet itinéraire a eu pour conséquence tragique des pertes massives de vies humaines. Selon les estimations du HCR, personnes sont mortes ou ont été portées disparues en mer en Les événements des quatre premiers mois de 2015 donnent à penser que l utilisation de cet itinéraire et les morts de migrants qui vont de pair avec ce phénomène alors qu elles auraient pu être évitées se poursuivent à un rythme alarmant. La majorité des migrations par voie maritime passe certes par la partie centrale de la mer Méditerranée mais l Union européenne sait bien que, par suite des efforts faits pour sécuriser la frontière avec la Turquie, davantage de réfugiés et de migrants empruntent l itinéraire qui mène aux îles grecques par la mer Égée. FRONTEX a signalé que jamais le nombre des migrants empruntant ces voies-là n a été aussi élevé qu au cours de la période allant de juillet à septembre En octobre 2014, le HCR a averti que la situation devenait critique. Développement de la xénophobie antimigrant Avec en arrière-plan un climat économique difficile, une progression des partis nationalistes populistes à l intérieur de l Union européenne et la tragédie des attentats terroristes de Paris au début de 2015, on constate une recrudescence de la xénophobie et des propos haineux. Cette recrudescence de la xénophobie visant les migrants constatée depuis la parution du rapport de 2013 du Rapporteur spécial représente une évolution notable de la perception des migrants en Europe ainsi qu un obstacle à l élaboration de politiques plus progressistes. Faits nouveaux positifs Les faits nouveaux positifs suivants, notamment, sont à signaler en ce qui concerne les droits de l homme des migrants à l intérieur de l Union européenne : a) arrêts de la Cour européenne des droits de l homme et de la Cour européenne de justice, contestant les pratiques d externalisation, la «logique de Dublin», la détention des immigrants et les problèmes d accès à la protection sociale ; b) action de la responsable des droits fondamentaux de FRONTEX, Inmaculada Arnaez Fernandez, et de ses collaborateurs, s agissant notamment de l établissement d un code de conduite pour les opérations conjointes de rapatriement, du manuel Vega Children Handbook et de la création d un mécanisme de surveillance des droits fondamentaux ; c) opérations de recherche et de sauvetage assurées tant par le Gouvernement italien que par FRONTEX dans le cadre des programmes Mare Nostrum et Triton. Le Rapporteur spécial note toutefois que les opérations Triton ont été limitées, comme on le verra plus loin ; d) initiatives concernant les migrations régulières, notamment le système de la carte bleue, la directive sur les travailleurs saisonniers et le projet de directive sur les étudiants et les chercheurs ; 2 OCDE, article cité (mai 2014). 3 e) efforts faits par le Parlement européen et la Commission européenne en réaction à la crise actuelle en Méditerranée ; f) attention accordée aux droits de l homme des migrants par l Agence des droits fondamentaux de l Union européenne, notamment à la conférence annuelle de 2014 de cet organe. Nonobstant ces éléments positifs, le primat constamment accordé à la sécurité continue de structurer la manière dont l Union européenne aborde la gestion de ses frontières. Les droits de l homme des migrants ne sont pas intégrés aux politiques de manière globale et cohérente. Le système demeure caractérisé par sa complexité, par le manque d harmonisation entre les politiques en la matière et les normes régionales et internationales relatives aux droits de l homme, par le partage limité des responsabilités et par l absence de la volonté politique nécessaire pour engager les changements qui s imposent. Analyse de la manière dont l Union européenne gère les migrations et contrôle ses frontières extérieures au regard des droits de l homme des migrants Le statu quo est désormais intenable Le système actuel de gestion des frontières de l Union européenne ploie sous la pression croissante des migrations irrégulières, alors même que la proportion de personnes déplacées par les crises qui cherchent refuge dans ces pays est relativement faible. Considérant le nombre des migrants qui périssent en mer et l ampleur des souffrances qu ils connaissent à tous les stades du parcours migratoire, il apparaît clairement que l Union européenne ne maîtrise pas le phénomène des migrations. L absence de maîtrise de ce phénomène se manifeste de différentes manières, qui suscitent un large éventail de sujets de préoccupation en matière de droits de l homme dont certains remontent à 2013 et n ont cessé depuis de gagner en acuité et en urgence. Précarité des itinéraires menant à l Union européenne et droits de l homme Le recours à des itinéraires précaires pour atteindre l Union européenne, en particulier ceux comportant la traversée de la Méditerranée centrale, s est considérablement développé depuis 2013 et s est accompagné de violations à grande échelle du droit à la vie, ainsi qu à des violations importantes d autres droits de l homme à tous les stades du parcours migratoire. Cette forme de migration est dans une large mesure alimentée par des conflits et la pauvreté (facteur répulsif) mais aussi par des besoins non satisfaits sur les marchés du travail européens (facteur attractif). Bon nombre de ces migrants sont contraints d emprunter ces itinéraires précaires par leur situation désespérée et par le manque de possibilités de migration régulière. Des bandes organisées de trafiquants qui ont toujours une longueur d avance sur les polices des frontières profitent de ce manque de voies de migration régulière pour faciliter, contre le versement de fortes sommes d argent, le franchissement des frontières en empruntant des itinéraires précaires. Ces trafiquants font notoirement fi de la dignité, de la survie et des droits des migrants et exploitent systématiquement des personnes qui cherchent désespérément à atteindre des terres où elles seraient plus en sécurité. En général, les bateaux transportant des migrants à destination de l Union européenne partent d Égypte ou de Libye pour traverser la Méditerranée centrale et orientale, du Maroc ou de Tunisie pour traverser la Méditerranée occidentale et de Turquie lorsqu il s agit de passer par la mer Égée. De nombreux migrants sont venus de très loin, y compris de pays de l Afrique subsaharienne et du Moyen-Orient, pour entreprendre ces périples. Ceux qui ont dû traverser le Sahara ont subis un traitement horrible, allant jusqu au viol et à d autres formes de violence. Lorsque les migrants parviennent jusqu au dernier pays avant la traversée de la Méditerranée, ils y subissent souvent de nouvelles violations de leurs droits. L Agence des droits fondamentaux de l Union européenne a publié des informations faisant état de l existence au Maroc de camps de fortune gérés par les migrants eux-mêmes où les 4 conditions de vie sont très mauvaises, ainsi que de migrants logés dans de petites huttes par les trafiquants en Turquie. Ces derniers exigent généralement plusieurs milliers de dollars par personne pour la traversée en bateau vers l Union européenne. Pour plusieurs membres d une même famille, le prix de la traversée peut dépasser les dollars des États-Unis. La traversée elle-même est périlleuse, parce qu effectuée sur des navires dotés d un équipement minimal, avec des systèmes de navigation limités, qui ne sont pas en état de prendre la mer et transportent souvent des quantités insuffisantes de vivres, d eau, de combustible, de mallettes de premiers secours et de gilets de sauvetage. Le nombre de personnes embarquées est en général extrêmement élevé, dépassant parfois le double de la capacité recommandée. Une fois que les migrants ont réglé le prix du voyage, ils sont souvent obligés de monter à bord même s ils se ravisent en constatant l état du bateau. Des migrants ont fait état de situations où il n y avait pas de capitaine à bord et où ce sont des migrants sans expérience qui sont obligés de prendre la barre, parce que les trafiquants ne veulent pas courir le risque d être arrêtés par les autorités. Des cas de violence sexuelle et de mise en esclavage des femmes ont été signalés dans les situations où les trafiquants sont aussi du voyage. La traversée à partir de l Afrique du Nord prend en moyenne entre un et trois jours mais peut durer beaucoup plus longtemps, en fonction de la nature du bateau et de l état de la mer. Nombreux sont les bateaux qui chavirent ou partent à la dérive. Les services de recherche et de sauvetage assurés unilatéralement par l Italie et par FRONTEX sont une réponse à ces phénomènes alarmants. Dans un rapport adressé au Rapporteur spécial, la Commission européenne indiquait que l opération Mare Nostrum avait sauvé plus de personnes en mer en 2014 et que l opération Triton aurait sauvé près de personnes entre novembre 2014 et le début de En outre, certains navires privés ou militaires avaient permis à des migrants d échapper à la mort. Cela étant dit, le soutien apporté aux opérations de recherche et de sauvetage par des navires marchands doit demeurer l exception et ce sont les États qui doivent assumer au premier chef la responsabilité de ces opérations. Les efforts faits pour protéger le droit des migrants à la vie sont certes un élément positif mais demeurent insuffisants. Les principaux problèmes en suspens ont trait, notamment, au mandat limité de l opération Triton pour ce qui est de l efficacité des opérations de recherche et de sauvetage si on le compare au mandat de l opération Mare Nostrum ; à la gestion incohérente des zones de recherche et de sauvetage entre les interventions unilatérales et régionales ; aux facteurs qui dissuadent les navires privés ou militaires de venir en aide aux migrants ; au caractère limité des ressources engagées par les États membres ; et à la difficulté d établir des protocoles de débarquement. Les activités de recherche et de sauvetage représentent certes une composante capitale du traitement des problèmes de droits de l homme des migrants qui cherchent à atteindre l Union européenne par des itinéraires périlleux mais il faut aussi examiner les causes profondes qui les amènent à emprunter ces itinéraires. L un des facteurs clefs à cet égard a trait au manque de voies de migration régulière qui correspondent aux véritables besoins en main-d œuvre de l Union européenne et aux besoins humanitaires et de protection des personnes qui fuient des situations de crise humanitaire. La réponse collective de l Union européenne à la crise syrienne exprime un refus particulièrement intransigeant d offrir aux Syriens la moindre possibilité réelle de migration. La plupart des États membres de l Union ont préféré faire la sourde oreille, et il n y a donc rien d étonnant à ce que les migrants se tournent vers les trafiquants. 5 Considérant la préférence croissante accordée à l itinéraire qui passe par la Méditerranée centrale, il y a fort à parier que, quelles que soient les mesures mises en œuvre par l Union européenne, les migrants continueront d arriver, et qu il est impossible de rendre les frontières de l Europe «étanches». Les risques que les migrants sont disposés à prendre pour atteindre des terres plus sûres montrent bien que les mesures de police des frontières ne sauraient constituer un facteur de dissuasion efficace face au désespoir de personnes qui fuient des situations de guerre, d insécurité, de violence et d extrême pauvreté. Externalisation L évolution préoccupante du recours à l externalisation s est poursuivie depuis la publication du rapport de L Union européenne a adopté l Approche globale des questions relatives aux migrations et à la mobilité en tant que cadre d élaboration des politiques qui peut avoir à l avenir une grande portée en matière de gouvernance des migrations et de maîtrise des frontières. Ce document contient un ensemble vaste et complexe de mécanismes décisionnels et juridiques plus ou moins associés, ainsi qu un certain nombre de projets à exécuter dans les pays de transit et d origine. Les partenariats pour la mobilité sont une composante essentielle de cette approche et ont occupé une place de choix dans le dialogue organisé récemment par l Union européenne à propos de sa gestion des migrations et des frontières. Ces partenariats couvrent un large éventail de questions qui vont de l aide au développement à la facilitation de la délivrance des visas, en passant par les programmes de migration circulaire et la lutte contre les migrations non autorisées, y compris la coopération en matière de réadmission. L Union européenne a signé depuis 2013 des accords de partenariat pour la mobilité avec l Azerbaïdjan, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie. Elle a également adopté un cadre d action commun sur les migrations et la mobilité avec le Nigéria. De manière générale, l Approche globale des questions relatives aux migrations et à la mobilité manque de transparence et de clarté quant au contenu de fond de ses éléments multiples et complexes. En outre, nombre d accords conclus dans le cadre de cette approche n ont pas de fondement solide en droit international et ne sont généralement pas assortis de mesures de suivi et de définition des responsabilités, ce qui peut instaurer des rapports de pouvoir déséquilibrés entre pays et une sujétion de la mise en œuvre aux politiques du moment. L Union européenne a néanmoins continué d utiliser cette approche pour promouvoir une plus grande «sécurité». Les partenariats pour la mobilité n ont apparemment guère débouché sur un surcroît de droits de l homme ou sur des avantages en matière de développement, faute de clarté quant aux spécifications et aux produits des projets en question. Le primat général de la sécurité et le manque de cohérence des politiques dans l ensemble de cette approche créent le risque que les avantages tirés des projets relatifs aux droits de l homme et au développement soient escamotés par les effets secondaires de politiques davantage axées sur la sécurité. Les accords de réadmission constituent un domaine particulièrement préoccupant. La législation de l Union européenne contient certes des mesures de protection contre de telles pratiques mais des renvois et des refoulements vers les pays d origine ou des pays tiers ou l État de droit est fragile et les systèmes d asile déficients ont été effectués sous le couvert général d accords bilatéraux. La Cour européenne des droits de l homme a contesté la légalité de ce type de pratiques. En 2012, statuant en affaires Hirsi Jamaa et al. c. Italie, elle a estimé que l Italie avait violé les articles 3, 4 et 14 de la Convention pour la protection des droits de l homme et des libertés fondamentales en renvoyant en Libye des migrants somaliens et érythréens voyageant en mer. L argumentaire du Gouvernement italien invoquait en l espèce l accord bilatéral de réadmission en vigueur entre l Italie et la Libye. L arrêt de la Cour, qui donnait raison aux requérants et leur accordait une indemnisation, fait valoir que les accords bilatéraux ne sauraient être utilisés pour justifier des pratiques qui sont incompatibles avec les droits de l homme. En 2014, en l affaire Sharifi et al. c. Italie et Grèce, la Cour européenne des droits de l homme a rendu un arrêt sur le traitement de migrants en situation irrégulière qui 6 étaient entrés en Italie en provenance de Grèce puis avaient été renvoyés en Grèce, d où ils craignaient d être de nouveau renvoyés dans leur pays d origine respectif. La Cour a e
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