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LA CONDITION CONSTITUTIONNELLE DES CANADIENS

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La réforme constitutionnelle de 1982 fut l aboutissement d une longue saga politique qui a opposé deux projets nationaux concurrents, le projet national québécois et le projet canadien. Cette saga a captivé
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La réforme constitutionnelle de 1982 fut l aboutissement d une longue saga politique qui a opposé deux projets nationaux concurrents, le projet national québécois et le projet canadien. Cette saga a captivé l opinion publique partout au pays et monopolisé les énergies politiques pendant des décennies. Son dénouement dramatique, au tournant des années 1980, ainsi que les multiples secousses constitutionnelles et référendaires qui lui ont succédé ont marqué profondément notre imaginaire politique. Comment les experts de la chose politique, les politologues, sociologues, historiens et constitutionnalistes du Québec et du Canada, ont-ils rendu compte de la réforme constitutionnelle de 1982 et de sa signification pour le Canada et le Québec? Telle est la question que soulève Jean-Claude Racine dans La condition constitutionnelle des Canadiens. À cette question, l auteur répond en ramenant la cacophonie apparente de ces voix savantes et discordantes sous un même paradigme explicatif, le paradigme constitutionnaliste, qu il décline en quatre trames ou récits types qui sont autant de manières de voir et de comprendre le nouveau rapport des Canadiens à leur constitution et à leurs gouvernements. Par-delà une mise en dialogue serrée de textes essentiels, c est l imbrication encore instable des questions nationales québécoise et canadienne que Jean-Claude Racine interroge et dont il anticipe l incertaine évolution. JEAN-CLAUDE RACINE est titulaire d une licence en lettres de l Université Laval et d une maîtrise en science politique de l Université d Ottawa. Il a plus de vingt ans d expérience à titre d analyste de politiques au gouvernement fédéral dans les domaines des relations fédérales-provinciales, des langues officielles et des politiques du patrimoine. Aujourd hui à la retraite, il poursuit sa réflexion sur les enjeux politiques canadiens contemporains. Il est l un des collaborateurs de Duplessis, son milieu, son époque, un ouvrage collectif publié en 2010 pour souligner le cinquantième anniversaire en 2009 du décès de Maurice Duplessis. Ses intérêts de recherche portent principalement sur les nationalismes canadien et québécois et sur l effet de façonnement de la Loi constitutionnelle de 1982 sur la culture politique canadienne. La condition constitutionnelle des Canadiens. Regards comparés sur la réforme constitutionnelle de 1982 est son premier ouvrage. Collection dirigée par Guy Laforest Illustration de couverture : Confédération / Confederation Jean-François Racine Jean-Claude Racine.indd 1 Jean-Claude RACINE Regards comparés sur la réforme constitutionnelle de 1982 LA CONDITION CONSTITUTIONNELLE DES CANADIENS LA CONDITION CONSTITUTIONNELLE DES CANADIENS Jean-Claude RACINE LA CONDITION CONSTITUTIONNELLE DES CANADIENS Regards comparés sur la réforme constitutionnelle de 1982 Science politique :07 L épanouissement de la liberté et de la démocratie passe par la promotion du caractère pluraliste de l espace public. Lorsque les majorités dialoguent entre elles sans négliger les minorités, quand la voix des générations montantes n est pas étouffée et que les points de vue dissidents trouvent des espaces pour s exprimer, les conditions sont réunies pour qu une société puisse se considérer riche d un espace public pluraliste. Toutefois, sur ce terrain comme sur d autres en démocratie libérale, le triomphe définitif est un fol espoir. Rien ne saurait remplacer la pratique renouvelée du pluralisme. Une lucidité, une vigilance de tous les instants demeurent nécessaires. La collection «Prisme» se définit comme l un des lieux de cette vigilance dans la société québécoise contemporaine. On y accueillera des perspectives critiques face aux idées dominantes, des approches novatrices dans l étude des réalités politiques. Des efforts particuliers seront déployés pour promouvoir la relève intellectuelle. On réservera aussi une place de choix dans cette collection à des traductions d essais importants écrits par des auteurs anglophones du Québec et du Canada. Cette collection aura atteint ses objectifs si elle parvient à surprendre le public éclairé, à le déranger, à lui faire entendre des voix ignorées ou oubliées. Cette collection est dirigée par Guy Laforest. Liste des titres parus à la fin de l ouvrage La condition constitutionnelle des Canadiens Regards comparés sur la réforme constitutionnelle de 1982 Jean-Claude Racine La condition constitutionnelle des Canadiens Regards comparés sur la réforme constitutionnelle de 1982 Préface de François Rocher Les Presses de l Université Laval reçoivent chaque année du Conseil des Arts du Canada et de la Société de développement des entreprises culturelles du Québec une aide financière pour l ensemble de leur programme de publication. Nous reconnaissons l aide financière du gouvernement du Canada par l entremise du Fonds du livre du Canada pour nos activités d édition. Maquette de couverture : Laurie Patry Mise en pages : Diane Trottier Presses de l Université Laval. Tous droits réservés. Dépôt légal 2 e trimestre 2012 ISBN PDF Les Presses de l Université Laval Toute reproduction ou diffusion en tout ou en partie de ce livre par quelque moyen que ce soit est interdite sans l'autorisation écrite des Presses de l'université Laval. Table des matières Préface... XI Introduction... 1 Un peu de contexte...1 La condition constitutionnelle des Canadiens...3 Le cadre théorique et la méthode...9 Un paradigme et quatre trames explicatives...12 Conclusion...16 Chapitre 1 La trame institutionnaliste L héritage institutionnaliste...19 La tradition institutionnaliste anglophone...20 La tradition institutionnaliste francophone...21 Le script institutionnaliste de base...23 Alan C. Cairns...24 Le choc de deux visions...25 Les premières évaluations de la Loi constitutionnelle de L épreuve du feu La transformation de la culture politique canadienne...34 Les leçons de Meech...39 Charlottetown et le référendum québécois de «The God That Failed»...42 Conclusion...46 VIII La condition constitutionnelle des Canadiens Chapitre 2 La trame réformiste Robinson et son île David E. Smith : contre mauvaise fortune, bon cœur C.E.S. Franks : tenir la Constitution à distance...55 Peter H. Russell : faire de nécessité vertu Conclusion...74 Chapitre 3 La trame organiciste L arbre et la Constitution La genèse d une métaphore...78 La fonction interprétative des tribunaux...80 Le paradoxe interprétatif...81 La tradition interprétative canadienne...86 La mise en cause de la suprématie du Parlement...89 Le Parlement et les tribunaux : concurrence ou dialogue?...91 Du pouvoir constituant des tribunaux «Un arbre capable de grossir et de grandir dans ses limites naturelles»...99 Les voies du changement constitutionnel Conclusion Chapitre 4 La trame idéaliste : le motif nationaliste québécois Don Quichotte et le principe espérance Les figures de l idéal politique québécois La fin d un rêve canadien L identité fragmentée et les États associés De la nation à la multination Du fédéralisme asymétrique Conclusion Chapitre 5 La trame idéaliste : le motif nationaliste canadien Plus semblables qu il n y paraît Trois figures de l idéal politique anglo-canadien Un pays à refaire...145 Table des matières IX La fin d un autre rêve canadien La démocratie multilogique et le changement constitutionnel Conclusion Conclusion Le paradigme constitutionnaliste Vers un changement de paradigme? Le statu quo comme matrice de changement Imaginer l avenir Le sujet politique canadien Le rôle politique de la Cour suprême La zone d incertitude et le pouvoir Un Canada one nation Remerciements Bibliographie Préface Quels que soient les jeux de mots et les acrobaties de la logique, comprendre c est avant tout unifier. Le désir profond de l esprit même dans ses démarches les plus évoluées rejoint le sentiment inconscient de l homme devant son univers : il est exigence de familiarité, appétit de clarté. Albert Camus D epuis 1982, les juristes et les politologues ont tenté d interpréter et de dégager les incidences du rapatriement de la Constitution. Un simple coup d œil à la bibliographie du présent ouvrage montre que des milliers de pages ont été noircies pour en prendre la mesure et identifier les transformations qu a connues le Canada au cours des trois dernières décennies. Celles-ci se sont manifestées en dépit des tentatives de modifications constitutionnelles nécessitant la participation de toutes les provinces, tentatives qui se sont soldées par de cuisants échecs, comme l ont démontré les exercices de Meech (1987 et 1990) et de Charlottetown (1992). Les acteurs politiques se sont emparés de cet enjeu pour mieux en souligner les limites, les obstacles, sinon la futilité et l inutilité des débats constitutionnels : les grandes réformes sont maintenant impossibles à accomplir, nous répète-t-on jusqu à plus soif. Qui plus est, il n est pas rare d entendre dire que les Canadiens et les Québécois sont «passés à autre chose» (ce qui n est pas faux si l on se fie aux nombreux sondages d opinion). Pour plusieurs encore, nous sommes confrontés à des problèmes plus importants et, surtout, plus urgents. À ceux qui voudraient corriger la non-adhésion du Québec à la Constitution de 1982, on répond que «le fruit n est pas mûr»; à ceux qui rappellent ou dénoncent le statu quo constitutionnel, on rappelle XII La condition constitutionnelle des Canadiense que le génie du fédéralisme lui permet de s adapter sans devoir modifier la loi fondamentale du Canada ; à ceux qui critiquent la trop grande emprise des tribunaux sur la vie politique canadienne, conséquence de l enchâssement de la Charte canadienne des droits et libertés, on souligne la couardise des parlementaires qui s en remettent trop souvent aux tribunaux. Pour leur part, la plupart des universitaires ont pris acte de cette nouvelle donne politique au point de se désintéresser des débats «méta constitutionnels», pour reprendre l expression de Peter H. Russell. En somme, l intérêt pour les grands-messes constitutionnelles s étiole. Pourtant, la réforme constitutionnelle de 1982 fut non seulement d une très grande importance pour le Canada, mais elle a donné lieu à une réinterprétation fondamentale de la nature même du régime politique canadien et des mécanismes lui permettant de se transformer. Si tous reconnaissent que 1982 est à marquer d une pierre blanche, de profondes divergences existent quant aux conséquences juridiques et politiques du rapatriement sur les institutions, notamment à travers la juridicisation et la judiciarisation du politique, la dynamique de centralisation qui caractériserait le fédéralisme canadien, l interprétation du partage des pouvoirs, l imposition du régime linguistique canadien par la normalisation de la Charte de la langue française et, ce qui n est pas rien, la non-adhésion du Québec à la Loi constitutionnelle de De la même manière, les jugements portés sur le caractère fonctionnel ou dysfonctionnel des institutions sont fortement teintés par les préférences politiques et les biais normatifs des analystes, universitaires et commentateurs. Ainsi, la manière de rendre compte des rigidités et des souplesses institutionnelles, du cadre dans lequel les acteurs politiques et sociaux développent leurs stratégies et énoncent leurs préférences, donnera lieu à des jugements tout aussi contrastés. Il en est de même en ce qui concerne les représentations de la communauté politique et des liens qui unissent (ou divisent) les citoyens qui l habitent et qui participent (ou non) à son évolution. Finalement, les possibilités de changement et d adaptation de la Constitution pour faire face aux problèmes avec lesquels le Canada est aux prises seront appréhendées avec plus ou moins d optimisme selon que l on se dise satisfait ou non des arrangements politico-constitutionnels actuels. La parution de La condition constitutionnelle des Canadiens représente une contribution significative, mais aussi audacieuse à l abondante Préface XIII littérature sur la Constitution canadienne. Pourquoi souligner l audace de cette entreprise? D une part, Jean-Claude Racine interpelle directement les chercheurs les plus réputés (ne serait-ce que parce que ce sont les plus lus et les plus cités) en soulignant leur contribution, mais aussi les apories de leurs analyses. D autre part, il jette un regard froid et lucide (les deux ne vont pas nécessairement de pair) sur les possibilités de transformation du régime politique canadien. Loin d inscrire celui-ci dans l immobilisme, l auteur montre plutôt comment une certaine conception du Canada, plus nationalitaire et fonctionnaliste, découle de l initiative de Cet ouvrage est le fruit d un remarquable effort de clarification à partir d une relecture des principaux travaux qui s inscrivent dans ce que l auteur qualifie de «paradigme constitutionnaliste», à savoir l idée selon laquelle les défis du «vivreensemble» auxquels le Canada fait face peuvent être résolus par voie constitutionnelle. Or, la Loi constitutionnelle de 1982 marque le déclin de ce paradigme en voie d être remplacé par un nouveau dont les contours sont encore incertains, mais qui s inscrit dans une vision du Canada one nation qu a si bien décrit André Burelle. Ce livre met en perspective des écrits politologiques et juridiques des trois dernières décennies qui s inscrivent dans ce paradigme en déclin, aussi bien dans la littérature canadienne-anglaise que québécoise, à la lumière de quatre trames explicatives à la fois distinctes et significativement complémentaires. Cet exercice, souligne l auteur, «permet d établir une cartographie à la fois simple et fidèle de l espace intellectuel à l intérieur duquel les observateurs de l ordre constitutionnel canadien construisent leur objet et nous le rendent accessible». Il s agit-là d une contribution d une très grande portée analytique. En effet, le foisonnement des écrits, en anglais et en français, méritait qu on y mette de l ordre, que l on identifie les complémentarités et les distinctions, que l on unifie les discours pour mieux les comprendre. Cette entreprise de clarification a été remarquablement menée à terme par Jean-Claude Racine. Il rend justice à la complexité de la pensée des auteurs, en montre leurs potentiels, trace avec minutie les contours de leurs frontières, mais souligne aussi leurs brèches et leurs fissures. Cette mise en scène part néanmoins du constat observé par tous les analystes, qui est au cœur de la trame institutionnaliste, du blocage quasi irrémédiable de toute réforme constitutionnelle majeure. XIV La condition constitutionnelle des Canadiense L admission du fait de l inamovibilité de la Constitution est toutefois politiquement immensément périlleuse. En effet, comment résoudre l apparente contradiction entre, d une part, la clairvoyante reconnaissance du fait que le document (re)fondateur de 1982 soit, pour ainsi dire, coulé dans le béton et, d autre part, la nécessité de faire la démonstration que le régime politique puisse tout de même évoluer? Comment faire comprendre aux Québécois que la Constitution canadienne n est pas cadenassée et qu ils pourront, un jour plus ou moins lointain, y souscrire dans des termes qui leur seront acceptables? C est le défi que relèveront les intellectuels qui nourriront les trois autres trames explicatives, qualifiées respectivement de réformiste, d organiciste et d idéaliste. Alors que les deux premières furent surtout alimentées par les chercheurs du Canada anglais, la dernière a dominé l espace intellectuel québécois. L analyse proposée par Jean-Claude Racine permet de mieux comprendre la complexité de la dynamique politique canadienne et la variété des analyses qui ont été proposées depuis 1982 pour prendre la mesure des contraintes et des possibilités léguées par la nouvelle Constitution. On ne saurait sous-estimer l importance de cet exercice. Par-delà l identification des trames explicatives et la mise en scène des intellectuels de premier plan qui ont consacré une bonne part de leur réflexion à nous convaincre, pour l essentiel, du caractère évolutif du fédéralisme canadien, La condition constitutionnelle des Canadiens nous invite plutôt à porter un regard empreint de subtilité, de sagacité et, surtout, d une très grande lucidité sur les chances de succès pour qui voudrait renverser deux tendances lourdes : le déclin du paradigme constitutionnaliste, qui renvoyait à l idée du contrat entre partenaires consentants, et son remplacement par un nouveau paradigme nationalitaire «canadian» fait d ajustements ponctuels dans un cadre fixe et indétrônable. François Rocher Professeur titulaire École d études politiques Université d Ottawa Introduction L e présent ouvrage a pour but de répondre à la question suivante : dans la foulée de la réforme constitutionnelle de 1982, comment la littérature politologique canadienne rend-elle compte de la condition constitutionnelle des Canadiens? Un peu de contexte Pourquoi cette question? C est que la réforme constitutionnelle de 1982 est d une importance capitale pour le Canada et le Québec même si, dans cette province, on a souvent été tenté de croire qu elle n était qu un errement de l histoire qui, tôt ou tard et par un juste retour des choses, serait corrigé. Fernand Dumont, lui, ne s y trompait pas quand, en 1995, il écrivait que la réforme de 1982 équivalait à «une seconde fondation du Canada 1». Elle apparaissait alors à ses yeux, et apparaît encore aux nôtres aujourd hui, comme la réponse du Canada réel au cri d alarme que lançait en 1965 la Commission royale d enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme dans son rapport préliminaire. Selon les commissaires, le Canada des années 1960 traversait la période la plus critique de son histoire depuis la Confédération : «C est l heure des décisions et des vrais changements», disaient-ils ; «il en résultera soit la rupture, soit un nouvel agencement des conditions d existence 2.» 1. Fernand Dumont, Raisons communes, p Rapport préliminaire de la Commission sur le bilinguisme et le biculturalisme, p. 125. 2 La condition constitutionnelle des Canadiens De rupture, nous le savons maintenant, il n y a pas eu, même s il s en est fallu de peu. Quant au «nouvel agencement des conditions d existence», il a finalement été négocié au tournant des années 1980, sur la même lancée que le premier référendum sur la souveraineté du Québec. Il a reçu l aval du gouvernement fédéral et de neuf provinces sur dix, celui du Québec ayant refusé d adhérer au nouveau pacte constitutionnel. La réforme constitutionnelle menée tambour battant par le gouvernement libéral de Pierre Elliott Trudeau, dont la Loi constitutionnelle de 1982 est l expression légale, est entrée en vigueur le 17 avril Ces événements la réforme, les péripéties qui l ont préparée et ses suites ont été examinés de mille façons par la communauté politologique canadienne, particulièrement pendant les années 1980 et 1990, alors que la réforme, toute récente encore, a été le plus fortement contestée. Pour de multiples raisons dont une certaine désillusion démocratique propre à l ensemble des démocraties libérales occidentales et une certaine lassitude des Canadiens à l endroit du débat constitutionnel, cette fébrilité analytique, apologétique ou contestataire, semble aujourd hui s être assagie. Il serait pourtant dangereux de tirer prétexte de ce calme apparent pour se convaincre que nous avons saisi toute la portée et la signification de 1982 ; ou pire, pour nous bercer de l illusion que parce que la Constitution est une chose lointaine, quelque peu abstraite et axée sur la longue durée qu elle est sans rapport avec la gestion des vrais problèmes, ceux de la vie quotidienne des Canadiens. Dans les faits, la Constitution a tout à voir avec le fonctionnement ordinaire de la communauté politique qu elle régit. Comme nous le rappellent fort à propos la juriste Eugénie Brouillet et le politologue Louis Massicotte, les Constitutions contemporaines ne sont plus de simples dé
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