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LA POLÍTICA DE AGUA Y SANEAMIENTO EN ARGENTINA: EL DESAFÍO DE LA UNIVERSALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS

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El presente artículo tiene como propósito central contribuir a la reflexión y al debate sobre la política de agua y saneamiento en Argentina entrado el Siglo XXI. Para lo cual, se presentan los aspectos normativos e institucionales que encuadran la
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   Economía y Sociedad, Vol. 19, N o  46 Cierre al 31 de diciembre de 2014, pp. 94-119 EISSN: 2215-3403   URL http://www.revistas.una.ac.cr/economia 94 Verónica L. Cáceres Artículo protegido por licencia Creative Commons   Economía SOCIEDAD &  LA POLÍTICA DE AGUA Y SANEAMIENTO EN ARGENTINA: EL DESAFÍO DE LA UNIVERSALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS WATER AND SANITATION POLICIES IN ARGENTINA: THE CHALLENGE OF UNIVERSALIZING SERVICES Verónica L. Cáceres 1   Resumen  El presente artículo tiene como propósito central contribuir a la reflexión y al debate sobre la política de agua y saneamiento en Argentina. Para lo cual se presentan los aspectos normativos e institucionales que encuadran la gestión de los servicios en el país; se caracterizan las cinco etapas que la política ha transitado y que marcaron el devenir del sector; y por último, como conclusiones, se da cuenta de los principales desafíos que enfrenta el sector. Palabras claves: Estado; Políticas Públicas; Servicios de Infraestructura; Acceso. Abstract This article is aimed at contributing to the reflection and debate on the water and sanitation policies in Argentina. For this purpose, regulatory and institutional aspects are discussed regarding services management in the country. The paper also includes a characterization of the five stages of such policies that have marked the progress of the sector. Finally, the main challenges faced by the sector are mentioned as a conclusion. Keywords:  State; Public Policies; Infrastructure services; Access. doi: http://dx.doi.org/10.15359/eys.19-46.6  Fecha de recepción: 01-07-2014. Fechas de reenvíos: 19-07-14/23-12-2014/29-12-2014. Fecha de aceptación: 30-12-14. Fecha de publicación: 31-12-14 1 Profesora Universitaria en Economía. Magister en Ciencias Sociales   . Doctoranda en Ciencias Sociales. Investigadora-Docente del Instituto del Desarrollo Humano, Área de economía, Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina. vcaceres@ungs.edu.ar     Economía y Sociedad, Vol. 19, N o  46 Cierre al 31 de diciembre de 2014, pp. 94-119 EISSN: 2215-3403   URL http://www.revistas.una.ac.cr/economia 95 Verónica L. Cáceres Artículo protegido por licencia Creative Commons Economía SOCIEDAD &  Introducción La política pública de agua y saneamiento refiere a un proceso de toma de posición, predominante, del Estado tendiente a ocuparse de la problemática de la prestación, operación, mantenimiento de las instalaciones, expansión y provisión transitoria mediante formas sustitutas a los no usuarios así como la regulación, control y fiscalización de los servicios. En las últimas décadas en el marco de la creciente contaminación, mercantilización y deterioro de los recursos hídricos adquirió mayor relevancia social y política. Asimismo, la prestación de los servicios de agua y saneamiento conforman parte de los servicios públicos ur banos prestados, por sus características estructurales, bajo monopolios naturales. Dichos servicios constituyen espacios privilegiados para la acción estatal porque se vinculan a un derecho humano inalienable, conforman eslabones centrales para el desarrollo económico, posibilitan la integración territorial y generan fuertes externalidades positivas en lo que concierne a la salud, a las condiciones de vida de la población y del ambiente. En la República Argentina estos servicios se conformaron en las últimas décadas del siglo XIX, como parte de las políticas sanitarias y de control de las epidemias de cólera y fiebre amarilla y se expandieron a partir de la intervención del Estado nacional durante las primeras décadas del siguiente siglo. Desde entonces, los servicios han sido tramitados mediante modelos de gestión pública centralizada o descentralizada, bajo gestión privada, y nuevamente, bajo gestión pública mediante distintos tipos de empresas. El presente artículo tiene como propósito central contribuir al debate y a la reflexión sobre el devenir de la política de agua y saneamiento en Argentina, a partir de presentar una periodización de cada una de las etapas, que permita contextualizar los desafíos que enfrenta el sector transcurrido una década y media del siglo XXI. La estructura adoptada es la siguiente: en primer lugar, se presentan los aspectos normativos e institucionales que encuadran la gestión de los servicios en el país; en segundo, se caracterizan las cinco etapas que la política sectorial ha transitado; y por último, como conclusiones, se da cuenta de los principales desafíos que enfrenta el sector. Metodología El desarrollo de este trabajo recurrió, por un lado, a la observación documental de las memorias institucionales de la empresa nacional prestataria de los servicios de agua y saneamiento con injerencia hasta 1992, normativas y trabajos previos(entre las fuentes se encuentran: OSN (1966), OSN (1935), Aguas Argentinas (1999); entre las normativas Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.° 1173 N.° 1173, 2004   , Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N.° 214 N.° 214 (2002), Ley N.° 26.438   , Ley N.° 24.583   , Ley N.° 25.561, Ley N.° 13.577, Ley N.° 25.688 y Ley N.° 11.388; y   Economía y Sociedad, Vol. 19, N o  46 Cierre al 31 de diciembre de 2014, pp. 94-119 EISSN: 2215-3403   URL http://www.revistas.una.ac.cr/economia 96 Verónica L. Cáceres Artículo protegido por licencia Creative Commons   Economía SOCIEDAD &  entre los trabajos: Regalsky (2010), Rey (2003), Tartarini (2007), Azpiazu, Catenazzi & Forcinito (2004). Por otro lado, desde el punto de vista cuantitativo, se analizaron los datos de los Censos Nacional de Población, Vivienda y Hogares. En una primera aproximación se identificaron y relevaron los documentos y los datos de cobertura de los servicios de los Censos; luego se clasificó la información recogida, se delinearon las etapas de la política y se analizó la información. Resultados  Aspectos normativos e institucionales de la política de agua y saneamiento En la República Argentina, país que adopta la forma federal de gobierno, la responsabilidad sobre la provisión de los servicios públicos de agua y saneamiento recae sobre las jurisdicciones provinciales y, por delegación de estos últimos, en algunos casos también sobre ciertos municipios. Esto es así desde 1980, cuando el gobierno cívico-militar decidió descentralizar y transferir los servicios que se encontraran en la esfera de la empresa Obras Sanitarias de la Nación (en adelante OSN). El esquema de organización federal adoptado reconoce la preexistencia de las provincias a la Nación, por ello los Estados provinciales conservan las competencias no delegadas por la Constitución al gobierno federal. Con la reforma constitucional de 1994 quedó claramente establecido que corresponde a la Nación la responsabilidad de “   dictar las normas que otega los pesupuestos íios de poteió  a las poviias el doiio oigiaio de los eusos atuales eistetes e su teitoio  Constitución Nacional de Argentina, s. f., artículos 41 y 124). Es decir, el agua, como el resto de los recursos naturales es propiedad de las provincias. Mientras, la Nación acuerda los Principios Mínimos en materia ambiental, lo cual le corresponde a las provincias complementarlos. En tanto, los servicios están descentralizados y constitucionalmente las provincias tienen el dominio srcinario de sus recursos naturales, no existe una Ley Nacional del Agua que fije lineamientos de la política hídrica ni una política unificada de los servicios de agua y saneamiento en todo el territorio. La cual incentive el uso eficiente y ambientalmente sostenible del recurso que reconozca el derecho al acceso de la presente generación y futura, de tal manera que provea seguridad jurídica en los derechos de uso y en la resolución de potenciales conflictos entre las jurisdicciones, empresas y usuarios y considere los problemas de equidad social y de distribución territorial del recurso.   Economía y Sociedad, Vol. 19, N o  46 Cierre al 31 de diciembre de 2014, pp. 94-119 EISSN: 2215-3403   URL http://www.revistas.una.ac.cr/economia 97 Verónica L. Cáceres Artículo protegido por licencia Creative Commons Economía SOCIEDAD &  En cambio, se observa un conjunto de normativas que regulan de forma directa o indirecta distintas aristas de los recursos hídricos, entre las que se encuentra la Ley N.° 25.688 de 2002 denominada Régimen de Gestión Ambiental de Aguas que legisla en materia de cuencas interjurisdiccionales y crea los comités de cuencas como organismos federales de asesoramiento. Cabe destacar que la misma aún no ha logrado los consensos con las provincias que han considerado que la norma avanza sobre competencias no delegadas a la Nación, por ello, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) todavía no la ha reglamentado (Picolotti, 2003). Asimismo, en 2003, se firmó el Acuerdo Federal del Agua y los Principios Rectores de Política Hídrica por parte de la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante CABA). En un marco de federalismo concertado se intentó avanzar en las bases de una política hídrica nacional con la inclusión de distintos sectores y de los aspectos sociales, económicos y ambientales y de los principios de protección del recurso. Más allá de lo cual desde 2005 espera ser tratado en el parlamento nacional el Proyecto de Ley Marco de Política Hídrica que retoma los principios del acuerdo que aún no tienen rango de ley. En diciembre de 2008 se sancionó la Ley N.° 26.438 que solo ratificó el Acta Acuerdo, la Carta orgánica, las Actas con modificaciones convenidas y que reconoció al Consejo Hídrico Federal (COHIFE) como instancia federal para la concertación y coordinación de la política hídrica federal. Finalmente, al entramado de normativas nacionales se agregan las formuladas por cada una de las jurisdicciones provinciales que incluyen, fundamentalmente, el establecimiento de los Códigos de Agua y los marcos regulatorios de la provisión de los servicios. Contrariamente a lo que sucede en países como Uruguay, Ecuador y Bolivia en el país no hay un reconocimiento explícito del derecho humano al agua y saneamiento en la carta magna, más allá de lo cual al adherir en 1986, bajo la presidencia de Raúl Alfonsín al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el Estado argentino está obligado a asumir las responsabilidades que el pacto y su protocolo, ratificado en 2011, le confieren. En 2002, el comité responsable de supervisar el cumplimiento del PIDESC formuló la Observación General N.° 15 que reconoció el acceso al agua y saneamiento como derechos humanos, incluidos dentro de los articulados del PIDESC. Cabe destacar, que en el país, a partir de dichas normativas, el poder judicial sentó jurisprudencia con respecto a estos derechos y las responsabilidades que le competen al Estado nacional y a los estados subnacionales. Por último, desde la descentralización de los servicios cada jurisdicción provincial adoptó su propio modelo de prestación y el Estado nacional mantiene solo bajo su órbita la prestación en una porción del territorio comprendido por la CABA y 17 municipios del Conurbano bonaerense.   Economía y Sociedad, Vol. 19, N o  46 Cierre al 31 de diciembre de 2014, pp. 94-119 EISSN: 2215-3403   URL http://www.revistas.una.ac.cr/economia 98 Verónica L. Cáceres Artículo protegido por licencia Creative Commons   Economía SOCIEDAD &  Etapas de la política de agua y saneamiento en Argentina A continuación, presentamos una caracterización de las etapas que atravesó la política de agua y saneamiento en Argentina: una primera fase que coincide con la consolidación del modelo agroexportador (1869-1930) 2 , una segunda caracterizada por el crecimiento de la población en la periferia de la CABA en el marco de la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) (1930-1976); una tercera de promoción, concreción y desarticulación de los servicios con la descentralización durante el gobierno cívico-militar y el retorno de la democracia (1976-1991); una cuarta de privatizaciones durante el auge del modelo neoliberal (1991-2006) y por último la más reciente de reestatizaciones en el contexto de salida de la mayor crisis política, social y económica del país (2006-2014) 3 .  Agua y saneamiento durante el modelo agroexportador Cabe destacar que el servicio de agua fue inaugurado bajo el gobierno de Domingo Faustino Sarmiento, en 1869, para abastecer inicialmente a una parte de la actual CABA. Los orígenes se vinculan directamente con la crisis sanitaria desatada por las epidemias de cólera de 1867 y de fiebre amarilla en 1871 que azotaron a la ciudad y se vieron influenciados por el pensamiento higienista. El desarrollo de la infraestructura se efectuó en el marco de la inserción del país en el mercado internacional, como productor de materias primas, fundamentalmente de carnes, cueros y granos, durante el modelo agroexportador. Esta situación repercutió en el crecimiento de la población de la CABA que presentaba una actividad portuaria relevante y se constituía como sede del gobierno nacional y provincial, pero al mismo tiempo advertía notables problemas de salubridad, producto de las precarias condiciones de provisión de agua y resolución del saneamiento doméstico y de la incipiente actividad industrial. 2  El desarrollo económico se entiende oo el poeso de tasfoaió de la eooía  la soiedad fudado en la acumulación de capital, conocimientos, tecnología, capacidad de gestión y organización de recursos, educación y capacidades de fuerza de trabajo, y de sostenibilidad y permeabilidad de las instituciones, dentro de las uales, la soiedad tasa sus oflitos  oviliza su poteial de eusos  Ferrer, 2009). La economía argentina ha transitado las siguientes etapas: la economía primaria-exportadora (1860-1930), la industrialización sustitutiva de importaciones (1930-1975); la hegemonía financiera (1976-2001), y la que inicia en 2002-2003 y continúa vigente denominada por algunos autores como neodesarrollista, de recuperación, etc. 3 En 1998 la economía argentina quedó inmersa en una profunda recesión con una importante contracción del nivel de actividad y elevados niveles de desempleo y pobreza, en 2001 estalló en una crisis de niveles inéditos tras la salida de activos financieros del país. En enero de 2002 el gobierno provisional de Eduardo Duhalde, tras la sanción de la Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario N.° 25.561, dio por finalizada la convertibilidad de la moneda argentina respecto al dólar estadounidense, que desde 1991 sostenía que $ 1= US$ 1. Posteriormente, el tipo de cambio se mantuvo, hasta fines de 2011, en $ 4= US$ 1 (con fluctuaciones) y en diciembre de 2012 finalizó $4,82= US$ 1.
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