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La regulación del agua potable y saneamiento domiciliario en la Provincia de Buenos Aires: un accionar discriminado del Estado

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El artículo contribuye al conocimiento de la intervención del Estado provincial mediante la regulación en la provisión de agua potable y saneamiento en la Provincia de Buenos Aires. La provisión en dicho territorio se caracteriza por la fragmentación
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   22 La regulación del agua potable La regulación del agua potable y saneamiento domiciliario en la provinciay saneamiento domiciliario en la provinciade Buenos Aires: un accionar de Buenos Aires: un accionar discriminatorio del Estadodiscriminatorio del Estado Estado y sociedad *Profesora Universitaria en Economía. Magíster en Ciencias Sociales. Doctoranda en CienciasSociales. Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, lugar de tra-bajo Instituto del Conurbano en la Universidad Nacional de General Sarmiento,vcaceres@ungs.edu.ar. Se agradecen los valiosos comentarios y sugerencias de Karina Forcinitoa versiones preliminares de este trabajo, a quién se exime de toda responsabilidad por los erro-res u omisiones que puedan existir. Algunos elementos básicos del presente artículo han sidopresentado en el IV Congreso de Economía Política y Derechos Humanos organizados por laUniversidad Popular de Madres de Plaza de Mayo. El artículo contribuye al conocimiento de la intervención del Estado pro-vincial mediante la regulación en la provisión de agua potable y sanea-miento en la provincia de Buenos Aires. La provisión en dicho territorio secaracteriza por la fragmentación que se evidencia en la coexistencia demúltiples prestatarias y modelos de gestión de los servicios. No obstante,esto no ha garantizado que todos los hogares puedan acceder a los servi-cios por redes. Mientras una parte resuelve el acceso mediante las redes,otra lo hace, mayormente, por medio de estrategias individuales y circuitosmercantiles desregulados. Esta situación refleja la importancia, que a lolargo de décadas, la expansión de los servicios, especialmente a los secto-res más empobrecidos, ha tenido en la agenda. Dicha problemática afectaa la salud y calidad de vida de la población y a los recursos hídricos. El aporte central del trabajo es dar cuenta de la existencia de un accionardiscriminador del Estado que desprotege a los sectores más vulnerables,en primer lugar, al interior de la población abastecida por los servicios, y ensegundo, en relación a la población que se autoabastece en los circuitosmercantiles.Palabras claves: Agua potable - Saneamiento - Regulación Verónica Lucía Cáceres*    23  Agua potable y saneamiento The regulation of potable water and householdThe regulation of potable water and householdsanitation in the province of Buenos Aires: asanitation in the province of Buenos Aires: adiscriminatory actuate of the statediscriminatory actuate of the state This paper contributes to knowledge of the intervention of theprovincial state through regulation in the supply of the potable waterand sanitation in the province of Buenos aires. The provision in thatterritory is characterized by the fragmentation, evidenced in thecoexistence of multiple borrower and services management models.Nevertheless, it has not guaranteed that all houses can be suppliedby the networks. While one side solves the access through net-works, the other makes it by individual strategies and deregulatedcommercial circuits. This situation shows the importance, throughsome decades, that the service expansion has had in the state agen-da, specially concerning impoverished sectors. This matter impactsin health, life quality and the water resources. The central contribution of this work is to account for the existenceof a discriminated action that does not protect the vulnerable sec-tors. Firstly among the supplied population by public services andsecondly in relation to the population that are self-sufficient in themarket. Keywords: Potable water - Sanitation and regulation Fecha de recepción: enero de 2013Fecha de aceptación: enero de 2013   24 realidad económica 274 16 de febrero/31 de marzo de 2013 1. Introducción La discusión en torno al acceso al agua potable y saneamiento domiciliario seha insertado en distintas disciplinas y, en los últimos años, ha ganado espacioen el debate público en virtud de dos procesos íntimamente vinculados: su cre-ciente escasez y mercantilización. Partimos de considerar en este artículo queel acceso seguro constituye un derecho humano indispensable para la supervi-vencia de la humanidad y el desarrollo económico. El agua es un biensocial ycultural y no un mero producto básico de carácter económico por lo que la regu-lación de la provisión no puede estar orientada únicamente “a suplir el `efectodisciplinador´ que ejerce la competencia” (López y Felder: 2006) ni tiene que cir-cunscribirse, únicamente, a criterios de tarifación, de reducción del riesgo y abrindar certidumbre a los inversores. (Spiller: 1998) Sino que tiene que apuntara resguardar, contemplar y priorizar los criterios sociales como la promoción delos servicios a todos los sectores y regiones geográficas, los distintos usos, ladefensa de los derechos de los usuarios, la sustentabilidad, los impactos en elmedio ambiente, etc. En la Argentina, los estudios han centrado la atención sobre la provisión de losservicios por redes, particularmente, en el desempeño de la empresa nacionaly en algunas políticas públicas efectuadas por el gobierno nacional. García(1998); Gaggero, Gerchunoff y Urbiztondo (1992), Lentini (2002); Azpiazu;Catenazzi y Forcinito (2004); Azpiazu y Schorr (2006); Schorr (2004), Ferro(2000), Loftus y MacDonald (2001), Artana, Navajas y Urbiztondo (1997); Vilas(2011); Urbiztondo (2012), entre otros). Por lo que poco conocemos de lasexperiencias subnacionales de provisión, de las políticas sectoriales, los acto-res que intervienen así como de los circuitos mercantiles “alternativos” de acce-so en territorios desprovistos de las redes. En este marco, este artículo procura contribuir al conocimiento de las formasde intervención mediante la regulación en la provisión de un Estado subnacio-nal, el de la provincia de Buenos Aires, a partir del análisis del dispositivo nor-mativo vigente en su territorio tanto en lo que concierne a las áreas provistascomo las desprovistas por los servicios por redes. Si bien desde hace más de un siglo, el acceso mediante los sistemas de redesse considera la opción que ofrece mayores garantías de protección, tanto parala salud de la población como del ambiente, especialmente en zonas urbanascon alta densidad de población. En el caso de la provincia, principal jurisdicciónde la República Argentina, existen amplios sectores de la población que aún nologran acceder a los servicios, especialmente en los partidos más empobreci-dos del denominado Conurbano bonaerense y más alejados, en términos rela-tivos, de la Ciudad de Buenos Aires. Por lo que mientras una parte de la pobla-ción tiene garantizado el suministro a través de las redes, centralizadas y orga-nizadas institucionalmente por el Estado. Otra tiene que recurrir a circuitos mer-cantiles desregulados y estrategias individuales para abastecerse. Las soluciones subóptimas emergen ante la ausencia de las redes y son posi-bilitadas por la presencia de mercados específicos, los cuales tienen como ofe-rentes a pequeñas empresas que realizan, por un lado, perforaciones domici-   25  Agua potable y saneamiento liarias con el fin de captar agua subterránea y por otro, construyen pozos cie-gos y cámaras sépticas, los cuales son vaciados cuando colapsan dando lugaral transporte de los efluentes fuera de las viviendas mediante camionesatmosféricos. Dupuy (1989) define estas formas de acceso como “servicio desustitución”, lo cual da cuenta de la manera en que el sector privado sustituyeel lugar vacante dejado por el Estado frente a las demandas surgidas con elavance de la urbanización.A lo largo del trabajo, en primer lugar, se describen los aspectos legales de laprovisión de agua y saneamiento en la Argentina. En segundo, se analiza enclave comparada los sesgos de la regulación existente en los servicios porredes y en los circuitos mercantiles de acceso, a partir de, en primer lugar, rea-lizar una breve caracterización histórica de la provisión en la provincia deBuenos Aires; en segundo, describir el marco político- institucional; en tercerlugar, caracterizar los aspectos económicos del marco regulatorio; en cuartoreflexionar en los principales impactos de las modalidades de sustitución y enla regulación del Estado provincial en los circuitos mercantiles. A modo de con-clusión se argumenta que la inequidad en materia de cobertura y los rasgos queasume la regulación de la provisión dan cuenta de la existencia de un accionardiscriminado del Estado provincial que desprotege a los sectores más vulnera-bles de la estructura social. 2. Aspectos legales en la Argentina Los servicios de agua y desagües cloacales provistos mediante las redessatisfacen necesidades vitales de la población, contribuyen a sustentar el desa-rrollo económico e impactan en el ambiente, especialmente en el recurso hídri-co, por lo que constituyen campos privilegiados de acción estatal desde finesdel siglo XIX, en los que el Estado ha llevado adelante tareas de promoción,prestación y regulación de la provisión. En tanto servicios públicos, según la tra-dición francesa a la que adherimos, engloban actividades de utilidad públicacon características de red cuya prestación corresponde al Estado, como su titu-lar, garantizar. 1 En la Argentina el estudio de estos servicios cobró importancia recién en ladécada de los noventa del siglo pasado y desde entonces ha enfatizado, fun-damentalmente, en el estudio del desempeño de la prestataria nacional Aguasy Saneamiento Argentinos S.A. [(ex Aguas Argentinas S.A., y ex ObrasSanitaria de la Nación (OSN)]. Aunque desde inicios de la década de los ochen-ta, tras la transferencia de los servicios llevada adelante por el gobierno militar,la responsabilidad sobre la provisión y el establecimiento de lineamientos depolíticas públicas recaen sobre los gobiernos provinciales y por decisión deestos últimos, en algunos casos, también sobre ciertos municipios. 2 No obstan- 1 Sobre el concepto de servicio público, véase Gordillo (2000); Marafuschi, M. (1996) y Ariño Ortiz(1996) 2 La transferencia de los servicios a cargo hasta ese momento del Estado nacional, mediante laoperación de OSN, a las jurisdicciones provinciales comenzó a impulsarse ya en la década delos sesenta. En 1962 el Poder Ejecutivo Nacional mediante el decreto 941/62 dispuso de forma“compulsiva” que “OSN dejará de prestar los servicios sanitarios que cumple en jurisdicciones   26 realidad económica 274 16 de febrero/31 de marzo de 2013 te, las experiencias subnacionales en la materia han sido escasamente estu-diadas.Si bien en el nivel nacional la prestación se encuentra atravesada por un dis-positivo normativo e institucional heterogéneo, y más allá de las particularida-des de las diversas jurisdicciones, se encuentran aspectos legales que enmar-can la temática en todo el territorio. Con el retorno a la democracia, luego de latragedia acaecida por el accionar del gobierno militar, el país adhirió bajo la pre-sidencia de Raúl Alfonsín de la Unión Cívica Radical, mediante la ley 23.313/86,al Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales y Culturales(PIDESC) 3 . A su vez, tras la reforma de la Constitución Nacional de 1994, pro-movida por el gobierno de Carlos Menem, se incorporó su articulado al ordena-miento jurídico, por lo que el Estado se encuentra obligado a asumir las res-ponsabilidades que el pacto y su protocolo le confieren.En 2002 el Comité de Derechos Económicos y Sociales y Culturales (DESC),responsable de supervisar la aplicación del PIDESC, formuló la ObservaciónGeneral Nº 15 que reconoce que el derecho humano al agua se encuentraincluido en los artículos 11.1 y 12.1 que refieren al derecho a un nivel de vidadigno y a la salud. Las Observaciones Generales son dictadas por el Comité,único órgano de aplicación, tienen un carácter prescriptivo para los estados yequivalen a su jurisprudencia en relación con el contenido del pacto. (CourtisyAbramovich, 1997). A su vez, el Comité precisó que los estados tienen la obligación de garantizar“el acceso a la cantidad esencial mínima de agua, que sea eficiente y apta parael uso personal y doméstico y prevenir las enfermedades” es decir todas las per-sonas tienen el derecho de disponer de agua “suficiente, salubre, aceptable,accesible y asequible”, sin discriminaciones. (Observación General Nº 15).Particularmente, sostiene la responsabilidad de los estados de prestar atencióna las personas y grupos que enfrentan dificultades para ejercer el derecho,especialmente, en la población más vulnerable: adultos mayores y niños. Deesta forma, si bien plantea que la universalización de los servicios puede lograr-se de manera progresiva, señala que los estados están obligados a asegurarque la población tenga acceso de manera inmediata al agua potable, por ejem-plo mediante formas sustitutas como la distribución de agua embotellada. Así  provinciales y municipales con excepción de la Capital Federal y de las localidades aledañas”. Latransferencia fue resistida por las provincias y dicha norma fue derogada, no obstante el debatefue retomado posteriormente y en 1979 se dictó la resolución conjunta (Ministerio del Interior) N°9 y Nº 1.332 (Ministerio de Economía) por la que se dispuso la transferencia “sin cargo” a las pro-vincias de los servicios de gas natural, riego, agua y saneamiento y el sistema ferroviario. Enenero de 1980 el PEN mediante la ley 18.586 y el decreto 258/80 aprobó la resolución conjuntaratificando la división y transferencia de OSN mediante la firma de convenios suscriptos entre elgobierno nacional y los gobiernos provinciales, lo cual dio lugar a la emergencia de 161 sistemasde prestación. OSN quedo como responsable de la provisión en la Ciudad de Buenos Aires y entrece municipios del conurbano bonaerense. 3 En 1966, en el seno de la Organización de las Naciones Unidas se adoptó el PIDESC que entróen vigor una década después. El Pacto reconoce que no “puede realizarse el ideal del ser huma-no libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan acada persona gozar de sus derechos” entre los cuales se encuentran el derecho a trabajar, a lahuelga, a la salud, etc. Sin embargo, el Protocolo Facultativo recién fue aprobado en 2008.
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