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MÉMOIRE À LA COMMISSION DES INSTITUTIONS DE L ASSEMBLÉE NATIONALE PROJET DE LOI 21. Loi sur la laïcité de l État

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MÉMOIRE À LA COMMISSION DES INSTITUTIONS DE L ASSEMBLÉE NATIONALE PROJET DE LOI 21 Loi sur la laïcité de l État Mai 2019 Amnistie internationale est un mouvement mondial regroupant plus de sept millions
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MÉMOIRE À LA COMMISSION DES INSTITUTIONS DE L ASSEMBLÉE NATIONALE PROJET DE LOI 21 Loi sur la laïcité de l État Mai 2019 Amnistie internationale est un mouvement mondial regroupant plus de sept millions de sympathisants qui font campagne pour un monde où les droits humains de toutes et tous sont respectés. Notre vision est celle d un monde où chacun peut se prévaloir de tous les droits inscrits dans la Déclaration universelle des droits de l homme et les autres textes internationaux relatifs aux droits humains. Indépendante de tout gouvernement, de toute idéologie politique de tout intérêt économique et de toute religion, Amnistie internationale est financé par ses membres et les dons de particuliers. amnistie.ca 50, rue Ste-Catherine Ouest, bureau 500 Montréal (Québec) H2X 3V Table des matières 1 AMNISTIE INTERNATIONALE INTRODUCTION RAPPEL DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DU QUÉBEC Des restrictions discriminatoires et insuffisamment justifiées... 8 Interprétation du concept de laïcité... 8 Neutralité religieuse et laïcité... 8 Égalité entre les hommes et les femmes et non-discrimination... 9 Interdiction de porter un signe religieux Liberté de conscience et de religion Droit au travail Obligation de recevoir et de donner des services à visage découvert Des dispositions discriminatoires Des restrictions non conformes au droit international ou insuffisamment justifiées Droit de participation à la vie publique Clause de droits acquis Clause dérogatoire CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Recommandations : 1 AMNISTIE INTERNATIONALE Amnistie internationale est un mouvement mondial de femmes et d hommes engagés pour le respect des droits humains. Nous sommes indépendants de tout gouvernement, de toute idéologie politique, de tout intérêt économique et de toute religion. Nous faisons la promotion et la défense de l ensemble des droits humains énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l homme et ses conventions et traités internationaux corollaires. Créée en 1961, Amnistie internationale s emploie à défendre tant les droits civils et politiques que les droits économiques, sociaux et culturels, insistant en tout temps sur le caractère indissociable et universel des droits humains. Nous menons des activités de sensibilisation et d éducation aux droits humains en vue d aider le public et les organismes à connaître, comprendre et défendre ces droits. Nous exhortons également les gouvernements à ratifier et à améliorer les traités internationaux relatifs aux droits humains et à s assurer que les lois et les pratiques respectent ces engagements internationaux. Nos campagnes et actions ciblent autant les individus que les groupes d individus ; il peut s agir d États, d organisations, d entreprises ou d institutions internationales. Elles sont basées sur des recherches approfondies, documentées, étayées et vérifiées. Amnistie internationale Canada a été fondée en 1973 au Québec, à St-Lambert. Depuis 1977, deux branches distinctes linguistiquement réalisent la mission d Amnistie au Canada : une section anglophone basée à Ottawa et une section francophone basée à Montréal. Amnistie internationale Canada est financée presque exclusivement par ses membres et donateurs et donatrices ; nous n acceptons aucune subvention gouvernementale. L essentiel des ressources du travail de campagne et de sensibilisation porte sur des enjeux de violation de droits humains tant à l extérieur du Canada qu au Canada. Chaque année, est publié le Programme relatif aux droits humains au Canada, faisant état de la situation des droits humains au Canada et du respect des engagements internationaux du Canada et des provinces en matière de droits humains. Nous réagissons quand le gouvernement du Canada ou les gouvernements provinciaux n agissent pas en conformité avec leurs engagements internationaux. A titre illustratif, nous avons intervenu lors de la crise des réfugiés syriens depuis 2013, sur les enjeux de violation des droits des peuples autochtones, lors des manifestations étudiantes de 2012 ainsi que sur des projets de loi tels la Charte des valeurs ou encore le projet de Loi favorisant le respect de la neutralité religieuse de l État, et visant notamment à encadrer les demandes d accommodement religieux dans certains organismes. 4 2 INTRODUCTION Le présent mémoire porte sur la lecture que fait Amnistie internationale («AI») du projet de loi 21 à la lumière des engagements internationaux du Canada en matière de droits humains, engagements auxquels le Québec est soumis. Les précédentes initiatives des gouvernements québécois antérieurs dans leur quête visant la neutralité religieuse de l État illustrent le fait que ce débat est loin d être récent. Cependant, cet objectif se doit d être mis en œuvre dans le respect des droits humains et de façon à ce que ces initiatives soient proportionnelles en fonction du but visé. Amnistie internationale est préoccupée par l interprétation que propose le projet de loi du principe de laïcité de l État, l étendant aux personnes, alors que ce principe concerne les institutions. Amnistie internationale est d avis que les dispositions du projet de loi 21 portant sur l interdiction de porter un signe religieux (articles 6 et 13) briment la liberté de conscience et de religion des personnes visées, contrevenant à l article 18 de la Déclaration universelle des droits de l homme (DUDH) et aux dispositions prévues à l article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Amnistie internationale est d avis que les dispositions du projet de loi 21 portant sur l obligation d avoir le visage découvert afin d exercer certaines fonctions au sein d un organisme public et de bénéficier de certains services (article 8 al. 1 et 2) privent toute personne ayant le visage couvert de participer à la vie publique et d avoir accès aux services publics, en plus de contrevenir à la liberté de conscience et de religion tels que définis par les articles 18 de la DUDH et du PIDCP. Amnistie internationale est préoccupée par les effets négatifs qu aura la clause de droits acquis («clause grand père») qui permet à certaines personnes visées par l interdiction de porter un signe religieux de continuer à le faire, mais ce, dans des cas bien précis et limités (article 27). Amnistie internationale est également préoccupée par les clauses dérogatoires prévoyant que le Projet de loi s applique bien qu il soit contraire à des droits et libertés protégés par la Charte des droits et libertés de la personne et la Charte canadienne des droits et libertés (respectivement la «Charte québécoise» et la «Charte canadienne») ; collectivement les «Chartes») (articles 29 et 30) entrainant inévitablement une violation directe des obligations internationales auxquelles le Québec est tenu. Enfin, Amnistie internationale rappelle qu il incombe au législateur, donc à l État, de justifier des restrictions à la liberté de manifester sa religion ou sa conviction, et que ces restrictions doivent être en rapport direct avec l objectif spécifique qui les inspire et proportionnelles à celui-ci. Par conséquent, l interdiction de port de signes religieux ne peut être fondée sur une simple spéculation ou présomption, mais bien sur des faits démontrables. 5 6 3 RAPPEL DES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DU QUÉBEC Le Québec a des obligations en vertu des traités et des Conventions internationaux relatifs aux droits humains. La liberté de religion a été promue à l article 18 de la Déclaration universelle des droits de l Homme («DUDH») en 1948, puis à l article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques («PIDCP») entré en vigueur en 1976, textes auxquels le Canada est Partie, et donc le Québec. En plus de l obligation découlant du droit international de respecter les traités internationaux que le Canada a ratifiés, le Québec s est formellement engagé à respecter tous ces instruments 1 par le biais, par exemple, de : l arrêté en Conseil No , du 21 avril 1976, concernant la ratification du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et du Protocole facultatif se rapportant aux droits civils et politiques ; l arrêté en Conseil No , du 10 mai 1978, concernant la Convention internationale sur l élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; le décret No , du 20 octobre 1981, concernant la Convention sur l élimination de toutes les formes de discrimination à l égard des femmes. Amnistie internationale tient à rappeler que les droits humains sont universels et indivisibles et qu il ne peut y avoir aucun relativisme culturel quant à leur interprétation et qu ils ne peuvent souffrir d aucune hiérarchisation. Aucun droit n a préséance sur l autre. 1 «Tableau des traités ou accords internationaux que le Québec a ratifiés ou à l égard desquels il s est déclaré lié ou favorable», dans Sylvie Scherrer, «La pratique québécoise en matière de traités, accords et autres instruments internationaux», Actes de la XI e Conférence des juristes de l État (1992), p 53. 7 4 -- DES RESTRICTIONS DISCRIMINATOIRES ET INSUFFISAMMENT JUSTIFIÉES Interprétation du concept de laïcité Le projet de loi 21 vise à affirmer la laïcité de l État. Pour ce faire, il énonce quatre grands principes : 1. la séparation de l État et des religions ; 2. la neutralité religieuse de l État ; 3. l égalité de tous les citoyens et citoyennes ; 4. la liberté de conscience et la liberté de religion. Amnistie internationale ne remet pas en question la sincérité de cet objectif et est en accord avec ces quatre grands principes. Cependant, Amnistie internationale rappelle que la laïcité n est pas un concept vague pouvant librement être interprété. Il s agit d une conception de la société fondée sur la séparation de l État et de l Église, excluant les institutions religieuses (et non les personnes) de l exercice du pouvoir politique et administratif. L esprit de ce concept est clair : il s agit de s assurer que les institutions religieuses n interfèrent pas dans la gestion de l État. Amnistie internationale n émet aucune opposition quant à l affirmation de ce principe de séparation de l État et des institutions religieuses, pour autant que cela ne brime d aucune manière les droits fondamentaux de personnes professant une religion, tant en public qu en privé, tel que prescrit par le droit international et les Chartes. Neutralité religieuse et laïcité Le Rapporteur spécial des Nations unies sur la liberté de religion ou de conviction a mis en relief «l importance positive de ce concept [la neutralité] qui correspond à l obligation de l État de traiter les membres des différentes religions ou de convictions dans des conditions d égalité et de s abstenir de tout traitement discriminatoire. Dans ce sens, la neutralité de l État peut être comprise comme un principe normatif qui découle de l obligation de mettre en œuvre la liberté de religion et de conviction de façon non discriminatoire» 2. Amnistie internationale s inquiète de l impact négatif que pourrait avoir l interprétation de ce principe de neutralité sur la mise en œuvre des droits fondamentaux. En effet, le devoir de neutralité religieuse, tel qu il est rédigé actuellement dans le projet de loi 21, est interprété de 2 Rapport d activité du rapporteur spécial sur la liberté de religion ou de conviction à l Assemblée générale, Doc. NU A/66/156 (18 juillet 2011), para 50. Voir aussi Comité pour l élimination de la discrimination raciale, Recommandation générale XXXII, 75e session, Doc. NU CERD/C/GC/32 (29 septembre 2009), para. 8 : «Le fait de traiter de manière égale des personnes ou des groupes dont la situation est objectivement différente constitue une discrimination de fait, comme le serait l application d un traitement inégal à des personnes dont la situation est objectivement la même. Le Comité a également observé que l application du principe de non-discrimination exige la prise en compte des caractéristiques des groupes.» 8 sorte que le port de tous les signes religieux soit contraire à ce devoir. Il est important de réitérer ici que, comme le Comité des droits de l Homme des Nations unies l a souligné, l État se doit de ne discriminer aucune religion et de permettre le libre exercice de toutes les croyances. Le projet de loi codifie un principe qui a déjà été rappelé à maintes reprises par les tribunaux canadiens et plus récemment, dans l affaire Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville) lorsqu il a été question de la prière lors des séances publiques du Conseil municipal de la Ville de Saguenay 3. Amnistie internationale est convaincu que le gouvernement du Québec n est pas tenu d imposer des restrictions vestimentaires (interdiction de port de signes religieux) au personnel de l État pour garantir le caractère neutre de l État. Amnistie internationale est d avis que d imposer des restrictions vestimentaires (interdiction de port de signes religieux) au personnel de l État contrevient au principe même de liberté de conscience et de religion énoncé à l article 2 du projet de loi 21. Égalité entre les hommes et les femmes et non-discrimination Amnistie internationale salue l intention du gouvernement de vouloir affirmer l égalité entre les hommes et les femmes. Cependant, Amnistie internationale est d avis que les dispositions du projet de loi 21 ne permettent pas d atteindre cet objectif. De fait, il n y a aucune corrélation entre la laïcité de l État et l égalité ou non de tous les citoyens et citoyennes, voire l égalité entre les femmes et les hommes. Amnistie internationale est d avis qu il y a encore beaucoup à faire pour que l égalité de toutes et tous soit réalisée au sein de la société québécoise, mais cela requiert des mesures spécifiques à cet enjeu autres que l affirmation de la laïcité de l État. La laïcité de l État ne contrevient pas à l égalité entre les femmes et les hommes, mais ne la réalise pas non plus. Le projet de loi 21 pourrait, au contraire, contribuer à une inégalité entre les femmes et les hommes, et à une discrimination à l égard des femmes, notamment celles portant le voile : en exacerbant une discrimination face au droit au travail et à l accès aux fonctions publiques ; en renforçant des préjugés assumant que des femmes qui couvrent leurs cheveux ou leur visage sont soumises et n ont pas de libre arbitre ; en ne réglant pas le problème de potentielles coercitions subies par les femmes musulmanes pour porter le voile : les personnes ou communautés qui exerceraient de telles coercitions, restent impunies alors que les femmes elles se voient imposées des discriminations supplémentaires. Les femmes et les filles doivent être libres de remettre en cause ou non les pratiques culturelles et religieuses et de débattre de l opportunité de les modifier ou de les conserver, sans CSC 16, J.E , [2015] 2 R.C.S. 3 au para 71. 9 pressions ni contraintes de la part des pouvoirs publics ou d acteurs non étatiques. De telles pressions ne risquent que de renforcer les préjugés plutôt que de les faire reculer. Les États doivent adopter des approches plus rationnelles liées à l égalité des femmes dans les religions et les cultures minoritaires, et basées sur les points de vue et les préférences des femmes elles-mêmes, en tenant compte de la réalité de la discrimination qu elles subissent. Les États ne peuvent pas obliger, de façon globale, les femmes à s habiller ou à ne pas s habiller d une certaine façon et ils doivent les protéger des contraintes imposées dans ce domaine par des tiers. Cette règle est valable dans les deux sens ; ni l État ni des acteurs non gouvernementaux ne peuvent forcer les femmes à porter le voile ou à ne pas le porter. Ainsi, si des normes sociales ou religieuses prescrivant des codes vestimentaires reflètent une discrimination envers les femmes, il en découle pour l État une obligation positive de prendre des mesures afin d empêcher cette discrimination. Ces mesures doivent s attacher à combattre la discrimination elle-même et ses causes profondes, et non ses symptômes, et ne doivent en aucun cas imposer des restrictions aux femmes qui exercent librement leur droit à la liberté de religion et d expression. Les États ont effectivement l obligation de défendre et protéger l ensemble des droits humains. Ils doivent donc prendre des mesures pour protéger les femmes de toute pression ou contrainte visant à leur faire porter le foulard ou le voile contre leur gré. En cas de recours à la violence ou à des menaces pour forcer les femmes à se vêtir d une certaine façon, il incombe à l État d intervenir en s appuyant sur le droit de la famille ou le droit pénal. Il doit le faire en adoptant des lois exhaustives destinées à combattre toute forme de violence à l égard des femmes, en favorisant les actions de sensibilisation pour que les femmes soient mieux informées de leurs droits, et en mettant en place des mécanismes de recours. Les femmes appartenant à des minorités ethniques et religieuses sont confrontées à différentes formes d inégalités. Il est nécessaire de lutter contre toutes ces inégalités. Amnistie internationale craint que les débats sur le voile, souvent très largement couverts par les médias, n'aient contribué à l hostilité croissante à l égard des musulmans et particulièrement des femmes musulmanes. Amnistie internationale craint également que ce climat d hostilité n aboutisse à l isolement de ces femmes, qui risquent non seulement de perdre leur emploi ou de ne pas en trouver un, mais également de faire face à des agressions verbales, voire physiques. De plus, Amnistie internationale craint que le projet de loi 21 ne fasse qu exacerber la discrimination systémique croisée. Par exemple, le stéréotype selon lequel les femmes musulmanes, en particulier celles portant le voile, sont nécessairement soumises, opprimées, et incapables de prendre leurs propres décisions est un stéréotype de genre, mais aussi un stéréotype basé sur la religion. Les stéréotypes peuvent avoir pour résultat une plus grande marginalisation du groupe visé, ils peuvent aussi enlever autonomie et dignité à une personne. 10 Par exemple, le stéréotype voulant qu une femme musulmane voilée ne le fait pas de son propre choix la déshumanise et lui enlève toute autonomie quant à sa capacité d expression et à l expression de sa religion. Interdiction de porter un signe religieux Amnistie internationale est d avis que les dispositions du projet de loi 21 portant sur l interdiction de porter un signe religieux (article 6 ; article 13) briment la liberté de conscience et de religion des personnes visées, contrevenant à l article 18 de la Déclaration universelle des droits de l homme (DUDH) et aux dispositions prévues à l article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Amnistie internationale est d avis que les limitations prévues à l article 27 du projet de loi 21 portant sur les droits acquis briment le droit de participation à la vie publique prévu à l article 25 du PIDCP, de même que le droit au travail prévu à l article 6 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC). Liberté de conscience et de religion Il est essentiel de rappeler que la liberté de religion est un droit fondamental souligné à de nombreuses reprises dans les instruments internationaux. Selon l article 18 de la DUDH et l article 18 du PIDCP, qui reprend dans son premier 4 paragraphe les grandes lignes de la définition énoncée par la DUDH : Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté d avoir ou d adopter une religion ou une conviction de son choix, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction, individuellement ou en commun, tant en public qu en privé, par le culte et l accomplissement des rites, les pratiques et l enseignement 5. D après ce premier paragraphe, une personne au Québec a donc le droit de
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