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Mémoire écrit publique du CRTC au Groupe d examen du cadre législatif

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Mémoire écrit publique du CRTC au Groupe d examen du cadre législatif ISSN : N o de cat. : BC92-102/2019F-PDF À moins d avis contraire, il est interdit de reproduire le contenu de cette
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Mémoire écrit publique du CRTC au Groupe d examen du cadre législatif ISSN : N o de cat. : BC92-102/2019F-PDF À moins d avis contraire, il est interdit de reproduire le contenu de cette publication, en totalité ou en partie, à des fins de diffusion commerciale sans avoir obtenu au préalable la permission écrite de l administrateur du droit d auteur du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC). Si vous souhaitez obtenir du gouvernement du Canada les droits de reproduction du contenu à des fins commerciales, veuillez demander l affranchissement du droit d auteur de la Couronne en communiquant avec : Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) Ottawa (Ontario) Canada K1A ON2 Tél. : Ligne sans frais : (au Canada seulement) Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Tous droits réservés. Also available in English Mémoire public du CRTC Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) est un tribunal administratif indépendant chargé de la supervision et de la réglementation de plusieurs des activités des secteurs de la radiodiffusion et des télécommunications, en vertu de leurs lois respectives. Plus précisément, le rôle du CRTC est d assurer et de faciliter l accès aux meilleurs services de communication et au meilleur contenu possible par et pour les Canadiens. Tel que souligné dans Adaptation à un nouvel environnement : Appel aux observations, le CRTC a récemment publié un rapport intitulé Emboîter le pas au changement : L avenir de la distribution de la programmation au Canada, sur instruction du gouverneur en conseil, qui fait état de nombreux points de vue du CRTC et devrait être lu conjointement avec les présents commentaires. Même si ce rapport est axé sur des questions liées à la radiodiffusion, étant donné le lien étroit entre la radiodiffusion et les télécommunications au Canada, plusieurs sections du rapport concernent les deux secteurs. Plus particulièrement, les auteurs du rapport ont mis l accent sur le fait qu à mesure que l environnement des communications change, la législation et la réglementation doivent aussi changer. Avoir des marchés nationaux de communication dynamiques dans l avenir nécessitera l élaboration de systèmes et d approches qui offrent un environnement dans lequel les services qui profitent aux Canadiens prospèrent et permettent d innover, tandis que les occasions en matière de création et l économie fondée sur le savoir sont maximalisées. Aujourd hui, certains de nos pouvoirs législatifs et de nos approches de réglementaires actuels accusent un retard même par rapport aux réalités sociales et technologiques. Les outils élaborés pour l avenir doivent être assez souples pour être continuellement adaptés aux changements imprévus qui seront la norme. Le point de vue général du CRTC est que la législation future portant sur les communications doit : 1. offrir une orientation claire quant aux résultats précis visés; 2. créer les outils nécessaires à l atteinte de ces résultats; 3. donner aux organismes de réglementation la discrétion et la souplesse leur permettant d adapter leurs approches afin qu elles conviennent le mieux à l environnement. Orientation claire Le CRTC met en œuvre des politiques du gouvernement fédéral tel que stipulé dans la législation établie par le législateur. Les éléments clés de ces politiques sont énoncés dans les objectifs apparaissant au début de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications. Le présent examen offre l occasion de revoir et d affiner les objectifs afin de préciser les résultats visés que la législation permettra d atteindre dans le nouvel environnement changeant des communications. Le CRTC ne se prononce pas quant à savoir s il devrait y avoir une législation 1 distincte ou combinée pour les télécommunications, la radiodiffusion ou la radiocommunication. Cependant, quelle que soit la forme que prendra la législation, certains principes devraient être appliqués pour veiller à ce qu elle offre une orientation claire. En règle générale, tout nouvel objectif législatif devrait énoncer des résultats clairement définis, ils ne devraient pas se chevaucher indûment et ils ne devraient pas être prescriptifs. Par exemple, ils ne devraient pas préciser le type de service ou de technologie au moyen duquel les résultats devraient être atteints ni envisager des hypothèses à cet égard. L introduction d une disposition de déclaration d objet claire et simple, fixant le contexte de toute législation élaborée sur les communications, pourrait être utile. Toute série d objectifs ou de résultats serait ensuite lue et interprétée compte tenu de cette disposition, sans imposer de restrictions indues sur la manière dont ces résultats sont produits. En ce qui concerne les télécommunications, une grande partie du cadre législatif actuel continue de démontrer son efficacité dans le nouvel environnement des communications; toutefois, certains ajustements seraient utiles pour améliorer cette efficacité dans l avenir. Par exemple, la législation actuelle est axée sur l ouverture à la concurrence dans ce qui était un environnement des communications largement caractérisé par des monopoles régionaux réglementés. Avec l ouverture à la concurrence à différents niveaux sur la plupart des marchés de télécommunication, la nouvelle législation devrait plutôt mettre l accent sur les résultats qui profiteront aux Canadiens à une époque d hyperconnectivité en optimisant la concurrence, en facilitant l offre de services abordables et novateurs et en proposant ces services et les installations nécessaires pour y accéder à l échelle du pays. En ce qui concerne la radiodiffusion, les changements nécessaires pour l avenir sont plus fondamentaux. Dans son rapport, le CRTC a déjà établi trois principes qui pourraient être intégrés à la nouvelle législation dans le cadre d une disposition de déclaration d objet ou en tant que résultats précis. Les auteurs du rapport ont proposé que les futures approches législatives et réglementaires quant au contenu et à sa distribution : 1. Mettent l accent sur la production et la promotion de contenu représentatif, informatif ou divertissant de haute qualité de Canadiens, qui peut être découvert par les Canadiens et le reste du monde. 2. Reconnaissent les responsabilités sociales et culturelles associées à l exploitation au Canada et veiller à ce que tous les acteurs et les Canadiens s impliquent de façon appropriée et équitable sans nécessairement être identique pour profiter aux Canadiens et au Canada. 3. Soient agiles, novatrices et toujours en mesure de s adapter au changement. Outils nécessaires Les résultats escomptés ne peuvent pas être atteints sans les outils nécessaires. De nombreux outils actuels, en particulier en ce qui a trait à la radiodiffusion, sont fondés sur la capacité à contrôler les entrées sur le marché, c.-à-d. permettre ou non l exploitation d un service. Dans 2 l environnement des communications sur Internet, le contrôle des entrées sur le marché a considérablement diminué. La future législation devrait miser davantage sur d autres systèmes sophistiqués de mesures, d incitations et d obligations plus complexes visant à atteindre des résultats spécifiques de manière plus précise et reposant moins sur le contrôle des entrées sur le marché. De même, en ce qui a trait au secteur de la radiodiffusion, des outils d application plus précis doivent aussi être offerts, comme les sanctions administratives pécuniaires (SAP) qui existent pour le secteur des télécommunications. En plus des outils d application, d autres outils efficaces existants devraient aussi être harmonisés dans l ensemble de la législation sur les communications. En bref, les Canadiens devraient s attendre à pouvoir obtenir un contenu et des services comparables répondant à leurs besoins, quelles que soient les circonstances. Et lorsque ce contenu ou ces services ne répondent pas à ces besoins, les Canadiens devraient avoir des moyens de plainte et de recours simples, ainsi que l occasion de participer aux efforts visant à les améliorer. De même, une harmonisation devrait permettre à tous les acteurs de l industrie d avoir accès à des mécanismes de médiation ou de règlement des différends, le cas échéant, quel que soit le type de services qu ils offrent. Les outils harmonisés doivent toutefois être toujours adaptés à différentes circonstances. Plus particulièrement, la nécessité d élaborer des approches uniques mieux adaptées aux marchés de langue française et anglaise du Canada existera toujours. Les peuples autochtones, les Canadiens handicapés, les communautés de langue officielle en situation minoritaire et les autres communautés multiculturelles diverses du Canada continueront aussi à nécessiter des considérations précises. Approches souples Enfin, l environnement changeant des communications nécessite que les organismes de réglementation adaptent leurs approches pour convenir au mieux à cet environnement en tout temps. La législation actuelle est demeurée quelque peu pertinente, car elle a été rédigée de manière largement «neutre sur le plan technologique». Toutefois, les rédacteurs n auraient pas pu prévoir la manière dont les technologies employées changeraient ou la manière dont les services par Internet estomperaient les différences entre, par exemple, ce qu est un service de télécommunication, un service de programmation ou un service de distribution. La future législation devrait non seulement être neutre sur le plan technologique, mais aussi soigneusement éviter les hypothèses concernant l environnement des communications du futur. Elle ne devrait établir que des règles claires (c.-à-d. faire des distinctions précises entre les technologies, les plateformes ou tout type ou catégorie de services, ou faire référence à ces éléments) que lorsque c est essentiel. Il est nécessaire que la législation distingue les services, plateformes ou technologies qu elle doit viser de ceux qu elle ne doit pas viser. Toutefois, des problèmes se poseront inévitablement si l on établit que l utilisation des pouvoirs législatifs ou des approches réglementaires s appliquera ou se limitera à certains services prévus par la législation. Les organismes de réglementation exigent plutôt une large gamme d outils flexibles 3 pouvant être adaptés pour convenir à l environnement à mesure qu il évolue. Un cadre rigide nécessitant un changement législatif pour s adapter aux nouvelles conditions ne serait pas souhaitable. En vertu d une législation adéquatement souple, les approches réglementaires peuvent être adaptées afin de demeurer au fait de ces changements tout en continuant de mettre en œuvre les objectifs établis dans cette législation. Idéalement, la nouvelle législation devrait établir les nouveaux objectifs et laisser aux organismes de réglementation la discrétion de déterminer la meilleure façon d utiliser les outils fournis par la législation pour atteindre ces objectifs. En vertu de cette législation, le CRTC continuerait de permettre aux services et aux marchés d exercer leurs activités sans intervention directe, à moins qu il y ait des preuves de déficience du marché ou qu un objectif imposé par la loi ne puisse être réalisé sans intervention réglementaire. Les sections suivantes présentent des observations plus détaillées sur chacun des thèmes relevés dans l appel aux observations. Certaines questions soulevées dans ce document n ont pas obtenu de réponse. Ces observations portent plutôt sur des secteurs pour lesquels le CRTC estime pouvoir offrir un point de vue plus utile à ce stade du processus d examen. A. Réduction des obstacles à l accès aux réseaux de télécommunications évolués par tous les Canadiens Historiquement, les services de télécommunication au Canada étaient fournis par les compagnies de télécommunication régionales titulaires qui avaient le monopole dans leurs zones de desserte respectives. Pendant les années 1990, le CRTC a commencé à ouvrir différents marchés des télécommunications réglementés à la concurrence. Depuis, les progrès technologiques et les changements apportés aux politiques de réglementation pour faciliter la concurrence ont radicalement transformé le marché canadien des télécommunications. Aujourd hui, divers fournisseurs de services se font concurrence dans les marchés résidentiels et commerciaux des télécommunications dans la grande majorité des communautés du Canada. La manière dont les Canadiens accèdent aux services de télécommunications a aussi considérablement changé depuis l adoption de la Loi sur les télécommunications en Bien que les services téléphoniques mobiles aient d abord été utilisés en complément des services filaires, aujourd hui 88 % des ménages canadiens sont abonnés à des services téléphoniques mobiles par rapport à seulement 67 % pour les services téléphoniques filaires. En ce qui a trait à l accès Internet, même si les connexions par ligne commutée à faible vitesse étaient le moyen standard de connexion à Internet dans les années 1990, 98 % des ménages canadiens avaient accès à un service Internet à large bande fixe en De plus, 84 % des Canadiens avaient accès aux vitesses cibles du CRTC de téléchargement de 50 mégabits par seconde (Mbps) et de téléversement de 10 Mbps avec une offre de service proposant une allocation de données illimitées. 4 Dans la majeure partie du Canada, les télécommunications en sont maintenant à une phase très concurrentielle et avancée sur le plan technologique (à l exception de nombreuses régions rurales ou reculées), marquée par une augmentation des options pour les clients en ce qui concerne les fournisseurs de services de télécommunication, ainsi que les manières dont ces services sont offerts et accessibles. L émergence de nouvelles technologies et d innovations va se poursuivre, comme l accès accru par fibre optique directement offert aux résidences et aux entreprises, de meilleures connexions Internet dans les collectivités rurales et éloignées utilisant des satellites en orbite basse terrestre, et le déploiement de la technologie 5G sur les réseaux sans fil. De nouvelles préoccupations et de nouveaux défis verront également le jour, comme les vitesses et volumes inégalés de bande passante qui seront nécessaires pour répondre aux besoins des Canadiens qui passent de la radiodiffusion traditionnelle aux services en ligne, utilisent des services de diffusion en continu aux formats de résolution supérieurs (p. ex. 4K et plus), explorent les réalités augmentées, connectent plus d appareils à l Internet des objets 1 et obtiennent des services indispensables en ligne, comme l apprentissage électronique, la télémédecine et les services gouvernementaux. Il est donc vital que de nouveaux outils législatifs permettent au CRTC de répondre efficacement au marché en constante évolution et à l incidence que ces changements auront sur le secteur canadien des télécommunications et les Canadiens, sans avoir à apporter d autres modifications législatives. Accès à une infrastructure passive En vertu de l actuelle Loi sur les télécommunications, le CRTC a une compétence directe limitée sur les structures de soutien, les lieux publics et les bâtiments privés. Par le passé, le CRTC a pu donner accès aux fournisseurs de service aux bâtiments à logements multiples en utilisant les pouvoirs conférés par les conditions de commercialisation aux termes de l article 24 de la Loi sur les télécommunications, ainsi que l accès aux terrains municipaux suite à un jugement de la Cour fédérale 2. Toutefois, il ne jouit actuellement pas des pouvoirs explicites de régler les différends, d ordonner l accès ou d établir des directives quant à l ensemble des structures de soutien dans les lieux publics ou des bâtiments privés (résidentiels ou commerciaux) pour faciliter les télécommunications. Au lieu de cela, les responsabilités liées à l accès à une infrastructure passive sont actuellement partagées entre plusieurs organismes et ordres de gouvernement, ce qui présente des défis pour le déploiement efficace et efficient du réseau. Un accès inefficace à une infrastructure passive comme des poteaux, des tours et des droits d accès, pour le déploiement de l infrastructure de 1 L Internet des objets fait référence à l interconnexion, par Internet, aux appareils informatiques incorporés dans les objets du quotidien leur permettant d envoyer et de recevoir des données. Ces appareils comprennent les voitures, les appareils électroménagers, les systèmes d alarme et les distributeurs automatiques. 2 Edmonton (Ville) c. 360Networks Canada Ltd., 2007 CAF 106 5 télécommunication peut considérablement accroître le coût du déploiement ou l empêcher complètement. L absence actuelle d un seul organisme de réglementation doté de pouvoirs explicites sur l ensemble des structures de soutien, des lieux publics et des bâtiments privés posera probablement plus problème avec l émergence des nouvelles technologies. Par exemple, de nombreuses applications de l Internet des objets nécessitent qu un large éventail de petits et gros appareils demeurent connectés en tout temps. Cette connectivité omniprésente nécessitera l installation d équipements à encore plus d emplacements, comme des tours de téléphonie cellulaire, des feux de circulation, des poteaux d électricité réglementés à l échelle provinciale et même des canalisations publiques pour l eau, les égouts et le gaz. L incidence sur les propriétaires fonciers publics et privés de ces infrastructures partout au Canada et les préoccupations de ceux-ci devront être prises en compte dans ces exigences en matière d équipements. Compte tenu des responsabilités partagées liées à l infrastructure passive, il est tout à fait probable que l un des organismes ou ordres de gouvernement concernés puisse rendre des décisions en contradiction avec celles d un autre organisme, ou qui entravent ou même empêchent le déploiement de réseaux et de nouvelles technologies. Ce scénario s est déjà produit dans d autres pays 3. Octroyer un pouvoir accru à un seul organisme dans le cadre du règlement de différends ou exiger que les propriétaires de tous types d infrastructures partagent l accès à ces infrastructures peut également entraîner une baisse des coûts de déploiement des réseaux et éviter les investissements redondants. Réduire la redondance de l infrastructure aiderait davantage à répondre à la résistance grandissante de collectivités qui, bien qu elles soient en faveur du déploiement de nouveaux réseaux et technologies, sont opposées au nombre croissant d infrastructures installées bien en vue dans des quartiers résidentiels, des parcs publics, des terres agricoles ou à proximité d écoles. La question de l accès à l infrastructure passive préoccupe l industrie des télécommunications depuis plus de dix ans. En 2006, le Groupe d étude sur le cadre réglementaire des télécommunications a recommandé, dans son rapport définitif, de modifier la Loi sur les télécommunications pour donner au CRTC le pouvoir de résoudre les différends et de prononcer des ordonnances d accès aux biens publics de toutes sortes. Tel que présenté plus haut, l émergence de nouvelles technologies rend cette question encore plus importante aujourd hui. Bien que par le passé, l accès à une infrastructure passive ait été principalement une question en vertu de la Loi sur les télécommunications, il pourrait y avoir d autres questions liées aux 3 À titre d exemple, le 6 septembre 2018, la ville de Mill Valley, en Californie, a adopté une ordonnance d urgence pour réglementer les petites tours de téléphonie cellulaire, craignant que les entreprises de téléphonie souhaitent accroître leurs réseaux 5G et installer de nouveaux équipements. L ordonnance prévoit des normes visant à limiter ou à interdire les installations d équipement dans les quartiers résidenti
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