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MINISTÈRE DE L EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ Secrétariat d Etat au logement NOR : EQUU C

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551-1 Texte non paru au Journal officiel 231 MINISTÈRE DE L EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ Secrétariat d Etat au logement Circulaire UHC/IUH4/13 n o du 2 mai 2002 relative à l application des dispositions
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551-1 Texte non paru au Journal officiel 231 MINISTÈRE DE L EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ Secrétariat d Etat au logement Circulaire UHC/IUH4/13 n o du 2 mai 2002 relative à l application des dispositions de la loi SRU concernant l habitat insalubre NOR : EQUU C Textes sources : Article L et suivants du code de la santé publique ; Article L. 521-I et suivants du code de la construction et de l habitation. Publication : Bulletin officiel. Le directeur général de l urbanisme, de l habitation et de la construction, le directeur général de la santé à Madame et Messieurs les préfets de région (pour attribution) ; Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux des affaires sanitaires et sociales ; Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux de l équipement (pour attribution) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (pour attribution) ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux de l équipement (pour attribution) ; centre d études techniques de l équipement (pour information) ; centre interrégionaux de formation professionnelle (pour information) ; DIV (pour attribution) ; agence nationale pourl amélioration de l habitat (pour information) ; direction des affairesfinancières et de l administration centrale (pour information) ; direction générale de l urbanisme, de l habitat et de la construction (pour attribution) ; DGS (pour attribution) ; DGAS (pour attribution) ; DRASS (pour attribution) ; DDASS (pour attribution) ; CGPC (pour information). Introduction générale Afin de permettre la lutte contre de l habitat insalubre et dangereux, la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 a profondément modernisé les procédures d insalubrité et de péril dont les conditions de mise en œuvre et les effets de droit ont été largement unifiées. Elle a en outre renforcé les moyens d intervention des pouvoirs publics en matière d insalubrité et d établissements d hébergement recevant du public. Par ailleurs, elle a amélioré la prise en compte de la situation des occupants d immeubles insalubres ou en péril en leur assurant une meilleure protection. La lutte contre l habitat insalubre est une compétence de l Etat ; elle est mise en œuvre par un arrêté préfectoral. Cette procédure figure au code de la santé publique (CSP) modifié et complété par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). La protection des occupants figure au code de la construction et de l habitation, également modifié sur ces points par la loi «SRU». La lutte contre les immeubles en péril est de la compétence du maire ainsi que le contrôle de la sécurité des hôtels meublés, soumis aux dispositions des établissements recevant du public. Les dispositions applicables figurent au code de la construction et de l habitation, également modifié sur ces points par la loi «SRU». Le nouveau dispositif instauré par la loi SRU est d application immédiate pour les situations d insalubrité ou de péril. Cependant, les conséquences de droit des nouvelles dispositions issues de la loi «SRU» ne s appliquent pas aux arrêtés pris en application des législations antérieures à la loi SRU. Ces derniers continuent de produire leurs propres effets de droit : en ce qui concerne les arrêtés d insalubrité remédiables, si les travaux prescrits n ont pas été exécutés, il appartient au maire, ou, à défaut au préfet, de mettre en demeure les propriétaires de les effectuer et, le cas échéant, de les faire exécuter d office ; en ce qui concerne les arrêtés d insalubrité dits irrémédiables, il appartient aux services d établir les priorités d action nécessaires à la résorption des situations inacceptables, ce qui peut impliquer une nouvelle instruction et la prise d un arrêté en application de la nouvelle législation. Il en est de même si des immeubles déclarés insalubres remédiables étaient devenus insalubres irrémédiables. On rappelle que les nouvelles dispositions financières adoptées par l État et l ANAH s appliquent aux travaux concernés intéressant les logements insalubres, quelle que soit la date de l arrêté d insalubrité. PREMIÈRE PARTIE La lutte contre l insalubrité La lutte contre l habitat insalubre est mise en œuvre par un arrêté préfectoral déclarant l insalubrité et prescrivant les mesures nécessaires pour y remédier après consultation des personnes concernées (propriétaires et occupants) et avis du conseil départemental d hygiène (CDH). Les arrêtés d insalubrité sont précédés d une enquête d insalubrité et doivent respecter une procédure précise. La procédure qui figure aux articles L à L du code de la santé publique (CSP) modifié par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), devient la procédure de droit commun. Par ailleurs, les dispositions anciennes, relatives aux «périmètres insalubres» - art. L (ancien art. L. 42), aux locaux interdits à l habitation, au sens de l art. L (ancien art. L. 43) ou impropres à l habitation en application de l art. L (ancien art. L. 43-1) du code de la santé publique, demeurent applicables et leur champs d application est précisé ci-après. Il en est de même des dispositions relatives à l expropriation incluses dans la loi «Vivien» qui demeurent inchangées et qui constituent un des volets opérationnels de la lutte contre l habitat insalubre. I. - Champ d application de la procédure d insalubrité art. L à L du Code de la santé publique Est insalubre tout immeuble, bâti ou non, vacant ou non, dangereux pour la santé des occupants ou des voisins du fait de son état ou de ses conditions d occupation. La loi a expressément précisé que des immeubles ou des logements vacants pouvaient être déclarés insalubres, de façon à prévenir toute location ou vente de taudis et éviter le squat. La procédure d insalubrité peut concerner un ou plusieurs logements, des immeubles isolés ou des îlots, des immeubles en mono-propriété ou en copropriété, libres ou occupés. Elle peut concerner les parties privatives ou les seules parties communes d un immeuble en copropriété. Elle concerne également les locaux d hébergement quels que soient leurs statuts (foyers, garnis, hôtels meublés) ainsi que tous locaux, notamment commerciaux ou artisanaux, situés dans des immeubles à usage partiel d habitation, dont le traitement est lié à celui de l immeuble. Les procédures anciennes, qui étaient différentes selon que l insalubrité s appliquait à un immeuble ou à un groupe d immeubles, îlot ou groupe d îlots sont dorénavant unifiées. Cela signifie, en particulier, que cette procédure doit être utilisée pour traiter les îlots insalubres, de préférence à celle de l art. L (ancien art. L. 42) relative aux «périmètres insalubres», laquelle, très peu protectrice des droits des propriétaires car non contradictoire, doit être utilisée, de préférence, pour résorber les bidonvilles, habitats précaires ou autres locaux manifestement impropres à l habitation. II. - Caractéristiques générales de l insalubrité L insalubrité est définie par la notion de danger pour la santé des occupants, actuels ou éventuels si le logement est vacant, ou des voisins et le législateur a préféré conserver cette notion générale plutôt que de donner de l insalubrité une définition qui aurait limité le pouvoir d appréciation des agents assermentés des DDASS ou des services communaux d hygiène et de santé (SCHS), visés au 3 o alinéa de l article L du CSP. 1. Définition de l insalubrité L insalubrité implique en effet une appréciation de fait, qui associe la dégradation du bâti à des effets négatifs sur la santé et s analyse au cas par cas et après visite des lieux, en se référant, notamment, à une liste de critères ; cette liste de critères, qui servira de guide, permettra d analyser l état des immeubles et logements visités ainsi que leur environnement et leurs conditions d occupation. Cette liste est, notamment, destinée à remplacer la grille de la circulaire du 27 août 1971, devenue obsolète. Le descriptif des lieux, la nature des désordres énoncés pour apprécier les effets, y compris potentiels, sur la santé des occupants, actuels ou éventuels, ainsi que des voisins, doivent être précis pour conclure à l insalubrité. Le mode d occupation des lieux est indifférent, ceux-ci pouvant être habités par leur propriétaire, des locataires, des occupants au statut indéterminé, des résidents d hôtels meublés, etc., ou vides. L enquête d insalubrité est réalisée immeuble par immeuble et logement par logement, y compris dans les immeubles en copropriété. Elle peut porter sur toutes les parties communes ou privatives. Les propriétaires et occupants sont tenus de laisser entrer les agents assermentés dans leurs locaux ; en cas de refus, le juge des référés doit être saisi, dans les conditions de droit commun et aux frais avancés de l administration, soit par le préfet, soit, si la commune est dotée d un SCHS, par le maire au nom de l Etat, aux fins d autoriser la visite. La mise à la charge de la partie adverse des frais (la personne qui s est opposée à l entrée dans les lieux), notamment d avocat (dont la présence est requise devant le tribunal de grande instance), peut être demandée par la collectivité publique qui a introduit le référé, sur la base de l article 700 du nouveau code de procédure civile. Enfin, les désordres propres au bâti récent doivent également être pris en compte, ainsi que la présence de substances dangereuses pour la santé, comme le plomb et l amiante. Insalubrité et saturnisme Le législateur a inséré dans le code de la santé publique deux procédures distinctes pour lutter contre l insalubrité et le saturnisme (L et suivants). Ces procédures comportent à la fois des différences (par exemple, ce qui concerne les modalités du constat ou bien les délais d intervention) et des points communs (par exemple, la procédure de travaux d office ou bien la prise en charge par le propriétaire de l hébergement des occupants pendant les travaux). Il convient donc de préciser l articulation entre les deux procédures et expliciter les «passerelles» qui les relient et veiller à les prendre en compte pour une plus grande efficacité de l action de l Etat dans ce domaine. Ces modalités d articulation sont de deux ordres : 1. Etendre l enquête d insalubrité à la détection de plomb dans les revêtements. L enquête d insalubrité doit prendre en compte le critère «plomb» car il paraît souhaitable de connaître la présence de plomb avant de prescrire des travaux de sortie d insalubrité afin d adapter, le cas échéant, les consignes aux occupants et aux ouvriers pendant ces travaux. D autre part, la responsabilité des services de l Etat pourrait être engagée si un cas de saturnisme survenait suite aux travaux de sortie d insalubrité préconisés par ces services, qui sur place n auraient pas décelé le risque lié aux peintures au plomb. Enfin, la détection de plomb dans le cadre des travaux de sortie d insalubrité devrait contribuer, à terme, à une meilleure prévention. A chaque fois qu une procédure de déclaration d insalubrité sera envisagée sur un logement ou immeuble construit avant 1948, il faudra veiller à ce que l enquête d insalubrité soit complétée par un diagnostic «plomb» élargi à l ensemble des revêtements, dégradés ou non. Lorsque la DDASS ou le SCHS, qui réalise l enquête d insalubrité, est équipé d un appareil de détection par fluorescence X, la recherche de plomb peut s effectuer simultanément. Dans le cas contraire, il sera nécessaire de demander, en complément de l enquête d insalubrité, la réalisation d un diagnostic «plomb» par un opérateur agréé. Dans le cas où un arrêté d insalubrité est envisagé dans un logement ou immeuble présentant du plomb non accessible, il sera utile que l arrêté préfectoral comporte en annexe les résultats du diagnostic et demande au propriétaire d informer les occupants et les entreprises amenées à y effectuer des travaux. En présence de plomb accessible, l arrêté préfectoral imposera au propriétaire la réalisation de travaux de suppression de l accessibilité au plomb. Par ailleurs, en présence d enfants mineurs, la prévision d un arrêté d insalubrité ne doit pas affranchir les services compétents d appliquer préalablement la procédure d urgence contre le saturnisme. Cela implique que la notification de travaux d urgence soit transmise au propriétaire, dès connaissance des résultats du diagnostic. Bien évidemment, ces travaux doivent conserver leur caractère palliatif, compte tenu des travaux pérennes qui seront par la suite prescrits par l arrêté d insalubrité. 2. Compléter dans certaines situations le diagnostic «plomb» par une enquête d insalubrité. Dans certaines situations (par exemple une présence d humidité excessive), l efficacité des travaux d urgence contre le saturnisme est limitée dans le temps et l enfant peut être de nouveau rapidement exposé au plomb. Il est par conséquent indispensable de les compléter par des travaux connexes augmentant la pérennité de la protection, afin de soustraire l enfant durablement du risque d exposition au plomb. La procédure d insalubrité constitue un moyen d imposer au propriétaire des travaux pérennes. Lorsque les diagnostics «plomb» sont réalisés par la DDASS ou le SCHS, le relevé des éventuels critères d insalubrité peut s effectuer simultanément. En revanche, les opérateurs agréés qui réalisent les diagnostics «plomb» ne sont pas compétents pour effectuer simultanément une enquête d insalubrité. Dans ce cas, ces opérateurs se contenteront de relever un certain nombre de facteurs aggravants, sur la base desquels la DDASS ou le SCHS appréciera la nécessité, ou non, de déclencher une enquête d insalubrité complémentaire. A cet effet, cette mission supplémentaire devra être intégrée dans le cahier des charges des opérateurs. En présence de revêtements dégradés contenant du plomb dans un logement ou immeuble habité ou fréquenté par des enfants mineurs, les articles L et suivants imposent de notifier au propriétaire la réalisation de travaux d urgence et de se substituer à lui, en cas de défaillance. Si l enquête réalisée en complément du diagnostic «plomb» met en évidence une situation d insalubrité, devra être mise en œuvre, dans un second temps, la procédure de déclaration d insalubrité. L arrêté préfectoral correspondant comportera, en annexe, les résultats du diagnostic et imposera au propriétaire la réalisation de travaux de suppression de l accessibilité au plomb et l information des occupants et des entreprises amenées à y effectuer des travaux. En l absence d autre critère d insalubrité, l existence de plomb non accessible ne justifie pas l ouverture d une procédure d insalubrité. Insalubrité et amiante L amiante dans l habitat fait l objet d une réglementation spécifique (décret modifié), dans laquelle des sanctions sont prévues pour les propriétaires. Les modalités de constat et d intervention sont complexes, et il apparaît préférable de limiter la prise en compte de ce risque d exposition aux cas identifiables par rapport à des données déjà prévues par la réglementation, donc uniquement pour les flocages, calorifugeages et faux plafonds dans les appartements (article 1 du décret modifié). Dans ce cadre, l enquête d insalubrité doit être l occasion de vérifier si le diagnostic des flocages, calorifugeages et faux plafonds dans les appartements a été réalisé, ainsi que les suites qui ont été demandées par l opérateur de repérage dans son rapport (surveillance périodique ou travaux) (articles 2 à 8 du décret modifié). Il faut noter que le décret modifié prévoyant déjà des sanctions si ces critères ne sont pas respectés, la procédure de déclaration d insalubrité ne présente un intérêt particulier que si elle apporte des moyens d intervention supplémentaires par rapport à ces sanctions. 2. Insalubrité et autres dispositifs relatifs à l état du logement L insalubrité d un logement doit être distinguée de la décence ainsi que du péril ; cette police doit aussi être distinguée de la police générale de la salubrité assurée par le maire. Insalubrité et police de salubrité du maire La police spéciale du préfet en matière d insalubrité doit être distinguée de la police de la salubrité des maires, qui est une police générale, exercée sur la base de l article L du code général des collectivités territoriales, ainsi que, le cas échéant, sur le règlement sanitaire départemental. Cette police s exerce par des injonctions adressées aux propriétaires, ou aux occupants, selon la nature des désordres, et permet d éviter l aggravation de l état des logements et leur basculement dans l insalubrité. Insalubrité et décence du logement La lutte contre l insalubrité est une mission traditionnelle de la puissance publique au titre des politiques d hygiène publique, dont l objet est d assurer la protection de la santé des personnes. A ce titre, sa mise en œuvre relève de l action des pouvoirs publics et elle constitue l exercice d une mission de service public. La décence, en revanche, concerne les relations contractuelles existant dans le cadre de la location entre le bailleur et le locataire d un logement. Elle s applique au bâti, et s apprécie par rapport à la conformité du logement à des caractéristiques minimales de configuration et d équipement fixées par le décret n o du 30 janvier Définie par la puissance publique, la décence devient désormais un des éléments déterminants des rapports locatifs et renforce les obligations du bailleur à l égard du locataire. A l inverse de l insalubrité dont le traitement dépend uniquement de l action publique, les litiges portant sur la décence du logement relèvent totalement et exclusivement du juge du contrat de la location (le juge d instance) ; celui-ci, à la demande du locataire, apprécie l éventuel défaut de décence, prescrit s il y a lieu au propriétaire la réalisation de travaux et, au cas où ceux-ci ne sont pas exécutés, peut fixer un nouveau loyer. Les notions de salubrité et de décence ne doivent donc pas être confondues ni assimilées l une à l autre, car il s agit de notions distinctes qui répondent à des objectifs propres et sont mises en œuvre dans des cadres juridiques différents. Ces différences n excluent pas la possibilité d une coexistence entre insalubrité et indécence. Un logement insalubre (ou frappé d un arrêté de péril) n est pas décent. Toutefois, un logement non insalubre n est pas nécessairement décent. Seul l arrêté d insalubrité (ou de péril) entraîne automatiquement, sans intervention d aucun juge, la suspension du paiement du loyer. La saisine du tribunal d instance sur le fondement de l indécence du logement ne permet pas au locataire de suspendre le paiement de son loyer ; celui-ci demeure exigible pendant toute la durée de la procédure et peut seulement être réduit par le tribunal en cas de non réalisation des travaux prescrits dans le jugement rendu. Conditions de versement des aides personnelles au logement Enfin, les conditions de versement des aides personnelles au logement par les organismes qui les gèrent (caisses d allocations familiales ou caisses de mutualité sociale agricole notamment) ont été modifiées par la loi : identiques aux caractéristiques de la décence définies par décret, elles sont complétées par des conditions de peuplement. Ces nouvelles dispositions, inscrites au code de la sécurité sociale, ont pour objectif d éviter que les aides au logement, notamment les allocations de logement, ne favorisent le maintien d un parc locatif totalement inconfortable. Insalubrité et péril Ces deux notions ne doivent pas, non plus, être confondues. La procédure de péril est fondée sur la notion de sécurité publique et de danger encouru par les personnes, le public ou les occupants, compte tenu des défauts de solidité des éléments bâtis, y compris les éléments intérieurs au bâtiment, tels que planchers, plafonds, escaliers intérieurs... Un immeuble menaçant ruine n est
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