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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO SECRETARIA EXECUTIVA SUBSECRETARIA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO – SPO ESTUDO Nº 4 MECANISMOS E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL

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Estudo realizado para o Ministério da Educação sobre mecanismos e necessidades de financiamento da educação básica no Brasil no ano de 2005.
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  MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO SECRETARIA EXECUTIVA SUBSECRETARIA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO  –  SPO ESTUDO Nº 4 MECANISMOS E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL Denise Cristina Corrêa da Rocha* Brasília, verão de 2005. * Consultora do Tema 4: “Mecanismos e Necessidades de Financiamento da Educação Básica no Brasil” no âmbito do Programa de Pesquisa em Financiamento da Educação no Brasil - Projeto BRA/04/041/SPO/MEC  –   n.º do Contrato: 2005/001052  –   realizado por meio do acordo de Doação de Recursos do Governo Japonês nº. TF052527, cuja administração está a cargo do Banco Mundial  –   BIRD.  MECANISMOS E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL   2 SUMÁRIO INTRODUÇÃO __________________________________________________________________ 4   1. ANTECEDENTES ______________________________________________________________ 4   2. QUADRO HISTÓRICO DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL ________ 6   3. MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA __________________ 10   3.1. ORGANIZAÇÃO ESTRUTURAL DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL___ 10   3.2. VINCULAÇÃO DE RECURSOS TRIBUTÁRIOS À EDUCAÇÃO  ________________________ 13   3.2.1. O SALÁRIO-EDUCAÇÃO ______________________________________________________________ 16   3.3. SUBVINCULAÇÃO AO ENSINO FUNDAMENTAL ___________________________________ 17   3.4. SUBVINCULAÇÃO AO FUNDEF: HISTÓRICO E PRESSUPOSTOS ____________________ 18   3.4.1. SUBVINCULAÇÃO À VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO __________________________________ 20   3.4.2. CONTRIBUIÇÕES DO FUNDEF: AVANÇOS E LIMITAÇÕES ________________________________ 21   3.5 FUNDEB: CRIAÇÃO E PRESSUPOSTOS ____________________________________________ 21   3.5.1. CONTRIBUIÇÕES PRETENDIDAS ______________________________________________________ 23   3.5.2. O QUE MUDA COM O FUNDEB ________________________________________________________ 24   3.6. MECANISMOS INFRACONSTITUCIONAIS DE TRANSFERÊNCIAS ___________________ 28   3.6.1. ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ____________________________________________________________ 28   3.6.2. TRANSPORTE ESCOLAR ______________________________________________________________ 29   3.6.3. DISTRIBUIÇÃO DE LIVROS DIDÁTICOS ________________________________________________ 30   3.6.4. ASSISTÊNCIA AO EDUCANDO ________________________________________________________ 31   3.6.5. PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA ___________________________________________ 31   3.7. MECANISMOS DE MONITORAMENTO E CONTROLE  –   (CONTROLES INTERNO E EXTERNO) _________________________________________________________________________ 33   3.7.1. PAPEL DO CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ______________________________________ 34   3.7.2. PAPEL DO CONSELHO DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO FUNDEF ________ 36   3.7.3. PAPEL DO CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR ____________________________________ 37   3.7.4. PAPEL DO FNDE NO GERENCIAMENTO ________________________________________________ 37   3.7.5. PAPEL DO INEP ______________________________________________________________________ 38   3.7.6. PAPEL DOS GERENTES DE PROGRAMA ________________________________________________ 40   3.7.7. PAPEL DA SPO E DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO FEDERAL ____________________________ 42   4. ANÁLISE DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA _______________________ 45   4.1. SETOR PÚBLICO: ÓTICA DA ARRECADAÇÃO _____________________________________ 45   4.1.1. IMPOSTOS ARRECADADOS ___________________________________________________________ 46   4.1.2. IMPOSTOS DISPONÍVEIS, POR NÍVEL DE GOVERNO _____________________________________ 49   4.1.3. RECURSOS CONSTITUCIONAIS MÍNIMOS PARA A MDE __________________________________ 50   4.1.4. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS E FONTES DE RECURSOS NOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS __ 54   4.1.5 GOVERNO FEDERAL: DIMENSIONAMENTO DAS FONTES ________________________________ 58   4.1.6. GASTOS EXTRA-ORÇAMENTÁRIOS  –   A RENÚNCIA FISCAL ______________________________ 71   4.2. SETOR PÚBLICO: ÓTICA DA APLICAÇÃO ________________________________________ 74   4.2.1 METODOLOGIA PARA APROPRIAÇÃO DAS APLICAÇÕES EM EDUCAÇÃO BÁSICA __________ 74   4.2.2. DETALHAMENTO DAS APLICAÇÕES___________________________________________________ 77   4.2.3. RESUMO DAS APLICAÇÕES DO GOVERNO FEDERAL ____________________________________ 95   4.2.4. APLICAÇÕES DOS GOVERNOS ESTADUAIS ____________________________________________ 102   4.2.5. APLICAÇÕES DOS GOVERNOS MUNICIPAIS ___________________________________________ 106   4.2.6. CONSOLIDAÇÃO DO SETOR PÚBLICO ________________________________________________ 109   4.3. SETOR PRIVADO: ESTIMATIVA DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA ____ 113   4.4. PERFIL DA EDUCAÇÃO BÁSICA _________________________________________________ 116   4.4.1. APLICAÇÕES SETORIAIS  –   PÚBLICO/PRIVADO (RESUMO) ______________________________ 116    MECANISMOS E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL   3 4.4.2. MATRÍCULAS ______________________________________________________________________ 122   4.4.3. GASTO ANUAL POR ALUNO _________________________________________________________ 125   4.4.4. RENDIMENTO E FLUXO ESCOLAR ____________________________________________________ 127   5. NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA ________________ 133   5.1. EVOLUÇÃO DEMOGRÁFICA E MOBILIDADE POPULACIONAL ___________________ 133   5.2. METAS DO PNE ________________________________________________________________ 136   5.3. ESTIMATIVA DE MATRÍCULAS DO INEP ATÉ 2011 _______________________________ 139   5.4. CENÁRIOS DE CRESCIMENTO E CRITÉRIOS DE EVOLUÇÃO DO GASTO/ALUNO __ 148   5.5 PROJEÇÕES DOS RECURSOS ____________________________________________________ 150   6. CONCLUSÕES ______________________________________________________________ 157   REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS _____________________________________________ 159   ANEXOS  ______________________________________________________________________ 167   ANEXO I _____________________________________________________________________ 167   ANEXO II ____________________________________________________________________________ 176    MECANISMOS E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL   4 INTRODUÇÃO Este documento apresenta o resultado final de um estudo sobre os mecanismos e necessidades de financiamento da educação básica 1  no Brasil, para o que tece como ponto de partida uma revisão do quadro histórico e teórico sobre o tema e, levando-se em conta os aspectos legais, institucionais e organizacionais dos atores públicos e privados, promove um levantamento detalhado e abrangente de dados contábeis e estatísticos tendo em vista a delimitação de um perfil do setor estudado e a construção de cenários prospectivos sobre a demanda brasileira por recursos para a educação básica. O trabalho segue o escopo 2  definido no Objeto de Estudo do Termo de Referência para o serviço de consultoria e é parte integrante de um programa de Pesquisas em Financiamento da Educação no Brasil, conduzido pela Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério da Educação e dirigido aos especialistas e gestores públicos, visando contribuir para a utilização eficiente e eficaz dos recursos nas políticas educacionais, podendo subsidiar posteriores estudos sobre a efetividade dessas políticas. 1. ANTECEDENTES  A República Federativa do Brasil é um Estado Democrático de Direito, formada pela união indissolúvel de seus 26 estados, 5.560 municípios3 e do Distrito Federal, os quais possuem autonomia política, fiscal e administrativa. Cada um desses entes federativos possui encargos privativos e responsabilidades compartilhadas com os demais.  A prerrogativa pelo planejamento do desenvolvimento econômico e social nacional é do Poder Executivo, a quem compete a elaboração dos projetos de lei relativos aos principais instrumentos de planejamento do governo: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei do Orçamento Anual  –  LOA. Ao Poder Legislativo, a 1  O art. 21, Inciso I da LDB define que a educação básica é aquela formada pela educação infantil, ensino fundamental e médio. 2  De acordo com especificação do produto detalhada no Termo de Referência n.º 115849, bem como no contrato n.º: 2005/001052. 3  De acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística  –  IBGE.    MECANISMOS E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL   5 Constituição atribui a competência de examinar, emitir parecer, apresentar e aprovar emendas aos projetos de lei encaminhados pelo Executivo, para sanção pelo Presidente da República.  Assim, a alocação de recursos para as políticas públicas pressupõe como requisito de exeqüibilidade - para que haja eficiência, eficácia e efetividade em seu planejamento e orçamentação -, uma adequada noção das alternativas de financiamento. No que diz respeito às políticas públicas para a educação no Brasil, essa premissa assume importância fundamental, tendo em conta a estrutura tributária e legislativa atualmente vigente no País. A complexidade federativa contribui para a multiplicidade de soluções em um sistema em que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios têm a incumbência constitucional de organizar, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino. Neste sentido, determina a Constituição que o Ensino Fundamental, não obstante a obrigatoriedade de sua universalização como responsabilidade de todas as esferas administrativas, receberá atuação prioritária por parte dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, cabendo aos estados e ao Distrito Federal a primazia pela organização e oferta do Ensino Fundamental e Médio, e aos municípios o primado do Ensino Fundamental e da Educação Infantil. Já a União, além da organização e do financiamento de suas próprias instituições de ensino, majoritariamente direcionadas ao atendimento da Educação Superior e do Ensino Técnico e Tecnológico, compete a articulação dos diferentes níveis e sistemas de ensino em âmbito nacional e o exercício de função normativa, redistributiva e supletiva, de forma a garantir a equalização de oportunidades educacionais e um padrão mínimo de ensino, mediante assistência técnica e financeira às demais esferas. Desse modo, o planejamento das atividades de educação no Brasil, no nível mais genérico, deve levar em conta a complementaridade dos investimentos entre as três esferas de governo, e até do setor privado, mensurando-os, tanto na srcem, como no destino, pela distribuição dos gastos educacionais. O Ministério da Educação, como estrutura administrativa do Governo Federal encarregada de programar as linhas mestras da política nacional de educação tem a missão institucional
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