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N 101 SÉNAT PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre AVIS PRÉSENTÉ

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N 101 SÉNAT PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
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N 101 SÉNAT PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale ( 1 ) sur le projet de loi de finances pour 1986, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE. TOME I INTÉRIEUR Par M. Pierre SALVI, Sénateur. (1 ) Celte commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; Edgar Tailhades, Louis Virapoulle, Charles de Cuttoli, Paul Girod, vice-présidents ; Charles Lederman, François Collet, Pierre Salvi, Germain Authié, secrétaires ; Jean Arthuis, Alphonse Arzel, Gilbert Baumet, Marc Bécam, Christian Bonnet, Raymond Bouvier, Pierre Brantus, Pierre Ceccaldi-Pavard, Michel Charasse, Félix Ciccolini, Etienne Dailly, Michel Darras, Luc Dejoie, Jacques Eberhard, Edgar Faure, Jean Geoffroy, François Giacobbi, Michel Giraud, Jean-Marie Girault, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Mme Geneviève Le Bellegou-Beguin, MM. Bastien Leccia, Roland du Luart, Jean Ooghe, Charles Ornano, Hubert Peyou, Roger Romani, Marcel Rudloff, Michel Rufin, Jacques Thyraud, Jean-Pierre Tizon, Dick Ukeiwe. Voir les numéros : Assemblée nationale (7e législ.) : 2951 et annexes, 2987 (annexe n 20), 2991 (tomes III et IV) et in Sénat : 95 et 96 (annexes n 15 et 16) ( ). Lois de finances. - Collectivités locales - Ordre public. - 1 - SOMMAIRE Pages Introduction 3 CHAPITRE PREMIER. - LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS 5 I. - Une dégradation préoccupante 6 A. - Les symptômes de la crise, 6 B. - Les causes de l'engorgement 9 II. - Des perspectives inquiétantes 11 CHAPITRE II. - LES COLLECTIVITÉS LOCALES 13 I. - L'évolution des budgets locaux 14 A. - La transformation des structures budgétaires Les dépenses des communes Les dépenses des départements L'irrésistible ascension des budgets régionaux 18 B. - L'évolution de la fiscalité directe locale Une pression fiscale accrue Une réforme éludée 24 C. - Les emprunts des collectivités locales 30 I. La raréfaction des prêts Le renchérissement relatif des emprunts 32 II. - L'instabilité des concours de l'état aux collectivités locales 34 A. - La dotation globale de fonctionnemnt : une refonte contestable Une dotation altérée 35 a) L'essoufflement de la D.G.F. 35 b) L'émiettement de la D.G.F Une réforme discutable 39 a) Les acquis du Sénat 40 b) La nouvelle D.G.F 41 B. - La dotation globale d'équipement inacceptable Une dotation structurellement inadaptée 45 ai Des crédits insuffisants 45 b) Des mécanismes de répartition peu opérants Un retour en arrière inadmissible 47 a) Un recul de la décentralisation 47 b) Une réforme en trompe-l'œil 49 C. - Le Fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée (F.C.TV.A., : un avenir incertain Une évolution satisfaisante Une réforme hasardeuse 52 ai Les projets de réforme du F.C.T.V.A 52 b) Le lancinant problème du décalage de deux ans 54 Sénat ! - 2 - Pages III. - L incertitude de la compensation financière des transferts de compétence 55 A. - Des recettes fiscales peu évolutives La «carie grise» La «vignette automobile» Les droits d'enregistrement et la taxe de publicité foncière sur les mutations immobilières à titre onéreux. 59 B. - Une compensation incomplète, 60 CHAPITRE III. - LA POLICE 67 I. - Observations sur le budget 68 A. - Les caractéristiques essentielles des crédits affectés à la police 68 B. - Les effectifs 70 C. - L'évolution de la délinquance 72 D. - Appréciation globale 75 II. - Compte rendu de missions L'organisation des farces de police en Allemagne fédérale La structure fédérale Organigramme du ministère fédéral de l'intérieur Le Bundesgrenzschutz (B.G.S.) 80 al Les missions du B.G.S b) L'organisation du B.G.S L 'organisation de la sécurité publique en Italie Les différentes forces de police La police d'état (Pubblica Sicurezza) Les carabiniers La garde des Finances (Guardia di Finanza) 81 4 Les agenti di custodia et la guardia forestale Les polices municipales La coordination A l'échelon central A l'échelon régional Les services de sécurité Les services ministériels et interministériels Le comité parlementaire pour les services d'information sécurité et pour le secret d'état et de 84 a,) Composition 84 b Compétence 84 CONCLUSION 87 ANNEXES 89 - 3 - MESDAMES, MESSIEURS, Le projet de loi de finances pour 1986 revêt un caractère particulier puisqu'il s'agit du dernier projet de budget de la législature. Ce caractère exprime à son tour, à cet avis, un aspect particulier : votre rapporteur s'est attaché, au fil des chapitres, à dresser une esquisse de bilan de l'action menée depuis 1981 à l'égard des tribunaux administratifs, des collectivités locales et de la sécurité publique. Cet examen, dénué de passion mais empreint de rigueur, le conduira, conformément aux décisions de la commission des lois, à vous proposer le rejet des crédits du ministère de l'intérieur et de la décentralisation. - 5 - CHAPITRE PREMIER LES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS Depuis quatre ans, votre rapporteur pour avis porte une attention particulière à la situation des tribunaux administratifs. La double mission impartie aux tribunaux administratifs explique cet intérêt. En effet, au-delà de leur rôle de garants des droits et libertés des citoyens contre les éventuels abus de la puissance publique, les tribunaux administratifs se sont vu reconnaître, par la loi du 2 mars 1982, une fonction de contrôle de la légalité des actes des collectivités locales. L'activité des tribunaux administratifs, qui s'exerce au confluent de deux fondements essentiels de notre état de droit, les libertés publiques et l'autonomie locale, revêt donc une importance essentielle. En l'occurrence, l'efficience des tribunaux administratifs constitue une garantie pour les citoyens et pour les collectivités locales. Pourtant, force est de constater qu'après l'accalmie constatée en , la situation des tribunaux administratifs se dégrade inexorablement. Cette évolution est d'autant plus préoccupante que les perspectives qui s'ouvrent aux tribunaux administratifs, dans le cadre de la décentralisation, ne laissent d'être inquiétantes. - 6 - I. - UNE DÉGRADATION PRÉOCCUPANTE La dégradation de la situation des tribunaux administratifs, qui prend les traits d'un engorgement croissant du prétoire, est imputable à l'abandon de la politique énergique et efficace menée jusqu' en A. - Les symptômes de la crise. Après la pause observée en , l'inflation contentieuse connaît une reprise vigoureuse comme en témoigne le tableau ci-après : Année Judiciaire Nombre d'affaire enregistrées Nombre de jugements définitifs Affaires en instance à la fin de l'année judiciaire ! ! S'agissant du nombre d'affaires enregistrées, la progression s'élève à + 20 % entre 1982 et 1983, à + 6,3 % entre 1983 et 1984 et à 12 % entre 1984 et En outre, le stock des affaires en instance à la fin de l'année judiciaire s'établit à en progression de + 10,70 % par rapport à l'année précédente. Au-delà de cette approche globale, le tableau ci-après précise la répartition des affaires et des instances, par ressort géographique, au cours des quatre dernières années judiciaires. TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS Répartition des affaires et des instances par ressort géographique en données brutes Tribunaux administratifs Affaires enregistrées Affaires jugées Kii instance Affaires enregistrées Affaires jugées En instance Affaires enregistrées Affaires jugées En instance Affaires enregistras Affaires jugées En instance Paris Amiens Bastia»»» Besançon Bordeaux Caen Châlons-sur-Mame Clermont-Ferrand Dijon Grenoble Lille Limoges Lyon Marseille Montpellier Nancy Nantes Nice Orléans., Pau Poitiers Rennes Rouen Strasbourg ,919 Toulouse Versailles , , Saint-Denis de la Réunion Basse- T erre, Cayenne et Fort-de- France Saint-Pierre-et-Miquelon 3 2 5»» I Nouméa»»» »»»»»» Papeete..»»»»»»»» Totaux - 8 - La lecture du tableau indique le niveau d'activité des différents tribunaux administratifs pour l'année Un classement établi en fonction du nombre d'affaires enregistrées fait apparaître les résultats suivants : Tribunal administratif En pourcentage du total Paris Versailles Marseille Lyon Grenoble Montpellier Nice Rennes Nantes Lille Strasbourg Bordeaux 15 7,31 6,15 6,10 5 4,64 4,53 4,32 4,14 3,87 3,84 3,57 Par rapport au nombre d'affaires jugées au cours de l'année judiciaire , les résultats sont les suivants : Tribunal administratif En pourcentage du total r Versailles Marseille Grenoble Nice Lyon Montpellier Nantes Rennes 15,75 7,13 6,80 5,05 4,60 4,46 4,30 4,20 4,20 S'agissant de la répartition par nature du contentieux introduit devant les tribunaux administratifs, les matières qui représentent le plus fort pourcentage du total des requêtes enregistrées sont, en , par ordre décroissant, les suivantes : (En pourcentage.) - contributions et taxes 25,8 - fonctionnaires et agents publics 1 1,9 - urbanisme et aménagement du territoire... 8,6 commune, département et région 8,5 - travaux publics 5,3 - travail 5,1 - marchés et contrats 5 Ces statistiques donnent la mesure de l'engorgement du prétoire administratif. En conséquence, les délais moyens de jugement ne cessent de s'allonger : un an et sept mois en 1982, un an et huit mois en 1983, un an et neuf mois en 1984 et un an et dix mois en Compte tenu du délai moyen de jugement du Conseil d'état (deux ans et dix mois), une instance contentieuse administrative, assortie d'un appel, aboutit à un véritable déni de justice. B. - Les causes de l'engorgement des tribunaux administratifs. L'explication de la dégradation continue de la situation des tribunaux administratifs doit être recherchée dans l'abandon de la politique efficace, de renforcement des effectifs des membres des tribunaux administratifs et de multiplication des formations de jugement menée entre 1980 et Or, depuis 1983, aucune création d'emploi budgétaire n'est intervenue. Depuis cette date, l'effectif budgétaire des membres des tribunaux administratifs stagne à 375. Quant à l'effectif réel des membres des tribunaux administratifs, il décroît de 363 en 1984 à 360 en Par ailleurs, les créations d'emplois prévues par le projet de loi de finances pour 1986 ( 19 emplois) ne bénéficieront pas aux tribunaux administratifs puisqu'elles sont destinées à assurer la mise en place des chambres adjointes au Conseil d'état. Toutefois, cette mesure budgétaire prouve que le Gouvernement a admis que la croissance du contentieux administratif rend nécessaire un accroissement des effectifs des juges. En outre, le nombre des formations de jugement reste stable depuis 1983 (73 ). Tout se passe comme si la rigueur budgétaire avait incité le Gouvernement à relâcher son effort et à préférer à des mesures quantitatives, aux effets immédiats, des réformes qualitatives aux conséquences plus incertaines. En effet, depuis 1983, l'effort des pouvoirs publics s'est porté sur l'amélioration des conditions de travail, notamment par un aménagement des locaux et par un regroupement des services. Par ailleurs, le Gouvernement souhaite promouvoir la mise en oeuvre de méthodes modernes de gestion. A cet effet, un comité chargé de proposer un plan d'informatisation des tribunaux administratifs a été crée le 27 avril Dès 1984, le tribunal administratif de Versailles a été doté d'un matériel informatique. Cette «expérience pilote» a été étendue à trois tribunaux administratifs en 1985 (Bastia. Orléans, Rennes). Pour les autres tribunaux, des solutions provisoires ont été recherchées dans l'utilisation de machines à traitement de texte afin d'alléger les greffes des tâches répétitives. Sans mettre en doute les effets positifs que comporteront, à terme, ces mesures qualitatives, force est de constater qu'une action énergique est nécessaire pour éviter l'asphyxie des tribunaux administratifs. II. - DES PERSPECTIVES INQUIÉTANTES La concomitance de la mise en œuvre progressive de la décentralisation et d'un retour à l'encombrement du prétoire administratif conduit à s'interroger sur les perspectives d'avenir des tribunaux administratifs. Selon le troisième rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales, actes des collectivités locales et des établissements publics locaux ont été transmis aux représentants de l'état, entre le 1 er avril 1984 et le 31 mars Ces actes ont fait l'objet de recours devant les tribunaux administratifs. Sur ce nombre, 977 recours furent assortis d' une demande de sursis à exécution, dont 15 selon la procédure exceptionnelle prévue par les articles 3 (4e alinéa), 46 (4e alinéa) et 69 (7e alinéa) de la loi du 2 mars Rapportés au nombre d'actes transmis, les cas de saisine du tribunal administratif ne s'élèvent qu'à 0,06 %. Toutefois, il convient de souligner que le nombre de recours progresse de % par rapport à la première année d'application des règles de contrôle de légalité et de + 58 % par rapport à la seconde année. 195 sursis à exécution ont été accordés par les tribunaux administratifs dont 6 dans le cadre de la procédure exceptionnelle. Les commissaires de la République ont interjeté appel devant le Conseil d'état de 50 jugements au principal et de 11 décisions relatives à des sursis à exécution. Par ailleurs, il est significatif de constater que les recours les plus nombreux ont été dirigés à rencontre des décisions relatives à la gestion des personnels (43,8 % du nombre total des recours) puis, par ordre décroissant, les décisions concernant la fixation des prix des services publics (26,7 %), les décisions prises en matière d'urbanisme ( 14 %), les marchés et les contrats (3,4 %)... Enfin, des disparités apparaissent entre les départements selon l'interprétation plus ou moins souple ou plus ou moins sévère que le représentant de l' État fait de la loi comme en témoigne le tableau ci-après : RÉPARTITION PAR DÉPARTEMENTS DU NOMBRE DE RECOURS DÉPOSÉS PAR LES REPRÉSENTANTS DE L'ÉTAT ENTRE LE 1 AVRIL 1984 ET LE 31 MARS 1985 (En nombre décroissant) Département Nombre En pourcentage du total Isère ,7 Alpes-Maritimes ; 94 4,6 Var 78 3,8 Moselle 75 3,7 Gironde 73 3 '! Essonne 59 2,9 Meurthe-et-Moselle : 58 2,85 Seine-et-Marne 55 2,70 Loire-Atlantique Côtes-du-Nord 54 2,65 Bouches-du-Rhône 51 2,50 i Six représentants de l'état ont déposé près de 40 % nombre total des recours. En définitive, votre rapporteur demeure persuadé que le déploiement de la décentralisation, avec ses incidences contentieuses, rend indispensable une amélioration de la productivité des tribunaux administratifs qui ne peut résulter que d'un accroissement des effectifs des magistrats administratifs. du CHAPITRE II LES COLLECTIVITÉS LOCALES Votre rapporteur pour avis examinera successivement : - l'évolution des budgets locaux ; - l'instabilité des concours de l'état ; - les incertitudes de la compensation financière des transferts de compétences. I. - L'ÉVOLUTION DES BUDGETS LOCAUX Pour prendre la mesure de révolution récente des finances des collectivités locales, il est nécessaire d'analyser la transformation des budgets locaux, la progression de la fiscalité locale et le financement des investissements. A. - La transformation des structures budgétaires. Selon les prévisions des experts de la caisse des dépôts et consignations, les dépenses des collectivités locales atteindraient 439 milliards de francs en 1985 en augmentation de 10 % par rapport à 1984 (399 milliards de francs). Les dépenses de fonctionnement s'élèveraient à 288 milliards de francs en progression de 12 % par rapport à 1984 (257 milliards de francs), soit 5,6 % en termes réels. A compétences inchangées, la progression des dépenses de fonctionnement ne ressortirait qu'à 3,7 %, en francs constants. Quant aux dépenses d'équipement des administrations locales, qui s'élèveraient à 96 milliards de francs en 1985 contre 92 milliards de francs en 1984, elles ne devraient croître que de 4,2 % en volume. Au-delà de ces estimations globales, une analyse des budgets locaux permet de constater trois phénomènes communs aux trois catégories de collectivités locales qui apparaissent comme lourds de conséquences pour l'avenir de la décentralisation : - une augmentation de la part relative des dépenses de fonctionnement dans les budgets locaux malgré la rigueur de la gestion des élus locaux, - un ralentissement de la progression des dépenses d'équipement, alors que les besoins des populations locales ne cessent de se diversifier ; - un accroissement du poids de la dette des collectivités locales qui contraint les collectivités locales à recourir à l'impôt Les dépenses des communes. Si la diversité des communes françaises rend délicate toute approche globale des dépenses communales, les statistiques recueillies par la direction de la comptabilité publique et par la direction générale des collectivités locales permettent cependant d'apprécier l'évolution des dépenses des communes. En 1984, les dépenses réelles totales des communes (hors groupements de communes) se sont élevées à 225,6 milliards de francs en progression de 9 % par rapport à Au sein des dépenses réelles totales, la part relative des dépenses de fonctionnement ne cesse de s'accroître : 63,8 % en 1981, % en 1982, 66,63 % en 1983 et 67,70 % en En effet, la croissance annuelle des charges de fonctionnement, sensible depuis 1970, traduit, avec un certain retard, l'important effort d'investissement assumé par les communes, notamment dans le secteur social et culturel : les équipements réalisés (crèches, piscines, centres culturels...) ont induit des charges supplémentaires de fonctionnement parfois très lourdes pour les budgets communaux. En outre, le rythme de progression des dépenses de fonctionnement varie selon l'importance démographique des communes : il est d'autant plus élevé que la commune compte d'habitants. Les frais de personnel, qui s'élevaient à 64,8 milliards de francs en 1984, progressent de 411 % par rapport à Ils représentent % des dépenses de fonctionnement contre 42,31 % en Quant aux intérêts de la dette, ils atteignent 17 milliards de francs en 1984 (hors groupements de communes) contre 15,3 milliards en 1983, soit une augmentation de 11,1 %. Corrélativement, les communes connaissent une croissance modérée de leurs dépenses d'investissement : 72,6 milliards de francs en 1984 contre 69,1 milliards de francs en 1983, soit une augmentation de + 5 %. S'agissant des dépenses d'équipement brut, leur montant atteint 54,1 milliards de francs en 1984 contre 52,1 milliards de francs en 1983, soit une progression de 3,8 % seulement. Quant aux remboursements de la dette, leur part relative au sein des dépenses d'investissement ne cesse de s'accroître : 14,3 % en 1982, 15,4 % en 1983 et 16,4 % en 1984. Les dépenses des départements. Les dépenses réelles totales des départements (métropole + D.O.M.) ont connu l'évolution suivante : Montant en milliards mai ( I ) i 83.2 j 98, r I 115 Progression en pourcentage»! * 2,3 ( I ) Estimation * Les budgets des départements ont connu en 1984 de profonds changements induits par le transfert de l'aide sociale. Ces dépenses représentaient en ,8 % du produit intérieur brut contre 1,8 % en 1970, - Leur montant par habitant s'élevait à F en 1981, à F en 1982, à F en 1983 et à F en Les dépenses de fonctionnement, d'un montant de 87,2 milliards de francs en progressent de 15 % par rapport à Le tableau ci-après donne la mesure de la prépondérance croissante des dépenses de fonctionnement au sein des dépenses départementales : »! 1982 i 1983 Part des dépenses de fonctionnement dans les dépenses réelles totales en pourcentage 76,7! 76 ' 77,2! 77,5! Les frais de personnel, qui constituent le deuxième poste des dépenses de fonctionnement, atteignaient 1 1 milliards de francs en Ces dépenses ont progressé de 16 % entre 1982 et 1983 et de 9 % entre 1983 et Toutefois, le poids des frais de personnel au sein des dépenses de fonctionnement apparaît comme relativement faible en comparaison de leur part relative au sein des budgets communaux. _ ( En pourcentage.) Part des frais
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