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N 1974 ASSEMBLÉE NATIONALE

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N 1974 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l Assemblée nationale le 14 octobre AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
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N 1974 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l Assemblée nationale le 14 octobre AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n 1946), TOME VIII SÉCURITÉ PAR M. GUY GEOFFROY, Député. Voir le numéro : 1967 (annexe 41). En application de l article 49 de la loi organique n du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, les réponses au questionnaire budgétaire devaient parvenir au rapporteur pour avis au plus tard le 10 octobre 2009 pour le présent projet de loi de finances. À cette date, 55 % des réponses étaient parvenues au rapporteur. Ce pourcentage avait été porté à 95 % avant l examen des crédits en Commission élargie. 3 SOMMAIRE Pages INTRODUCTION... 5 I. UN BUDGET 2010 DE LA SÉCURITÉ DANS UN CONTEXTE DIFFICILE... 6 A. LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE JUSTIFIE UNE PLEINE PARTICIPATION À LA REVUE GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES Les efforts effectués par le programme «police nationale»... 6 a) Un effort sur le niveau des effectifs... 6 b) Le plein respect des engagements concernant les mesures catégorielles... 8 c) Des dépenses de fonctionnement et d équipement sous contrainte Les efforts effectués par le programme «gendarmerie nationale» a) Un effort sur le niveau des effectifs b) Le financement des mesures catégorielles prévues c) Les dépenses de fonctionnement et d investissement B. UNE INFLEXION DE LA BAISSE TENDANCIELLE DE LA DÉLINQUANCE EN L évolution de la délinquance générale : vers un plancher? L évolution par catégories d infraction II. UNE MODERNISATION QUI SE POURSUIT POUR ÊTRE PLUS EFFICACE FACE À LA DÉLINQUANCE A. LA POURSUITE DE LA MODERNISATION TECHNOLOGIQUE Une modernisation dans le cadre de la LOPPSI Les grands chantiers technologiques de la LOPPSI 2 dans le budget a) Le développement de la vidéoprotection b) Le déploiement des moyens de lecture automatique des plaques d immatriculation c) La transformation de la police technique et scientifique en outil pour la délinquance de masse d) La modernisation des systèmes d information et de communication... 19 4 e) Le renforcement des moyens d investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité B. LA RECHERCHE D UNE PLUS GRANDE EFFICIENCE DANS L ORGANISATION Le rapprochement police-gendarmerie a) Le plein rattachement de la gendarmerie au ministère de l intérieur b) Un nouveau contexte qui favorise le développement des mutualisations c) Les perspectives pour de nouvelles synergies Le développement de la police d agglomération a) Le concept de la police d agglomération b) La police du grand Paris c) Une logique à étendre sur tout le territoire III. LE RENFORCEMENT DE LA PRÉSENCE POLICIÈRE DANS LES QUARTIERS SENSIBLES A. LA NÉCESSITÉ D UNE POLICE MIEUX ANCRÉE DANS LE TERRITOIRE L échec de la généralisation de la police de proximité Une approche nouvelle de la présence policière dans les quartiers difficiles est indispensable B. UTEQ ET COMPAGNIES DE SÉCURISATION : UNE EXPÉRIENCE INTÉRESSANTE Les compagnies de sécurisation : une véritable efficacité Les Unités territoriales de quartier : la bonne formule? EXAMEN EN COMMISSION STATISTIQUES DE L ACTIVITÉ DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR... 87 5 Mesdames, Messieurs, Le budget de la mission «sécurité» pour 2010 est doté de 16,4 milliards d euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 1,28 % par rapport à En autorisations d engagement, la hausse est plus sensible : 3,29 %. La quasi-stabilisation du budget de la sécurité en euros constants n est pourtant pas synonyme d immobilisme. En effet, à enveloppe quasiment constante, police et gendarmerie doivent financer de nouvelles priorités, et tout particulièrement celles prévues par le projet de loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ( ). Ainsi, grâce un effort très significatif de rationalisation, marqué notamment par une incontestable baisse des effectifs, police et gendarmerie réussissent à mettre en œuvre la révision générale des politiques publiques, tout en améliorant la performance. Votre rapporteur pour avis est bien conscient de la difficulté de l exercice et doit constater une certaine inquiétude dans les rangs des forces de sécurité, bien logique après les années fastes de la LOPSI 1. Face à ce contexte budgétaire difficile, la police et la gendarmerie nationales sont par ailleurs confrontées à un coup d arrêt dans la baisse de la délinquance. Cette double contrainte ne fait finalement que valider les orientations du projet de LOPPSI, fondé sur la recherche de la performance par un recours plus grand aux nouvelles technologies et une plus grande efficience dans l organisation. De fait, la police et la gendarmerie nationales sont des administrations en perpétuelle mutation. Consacré par la loi du 3 août 2009, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l intérieur constitue une étape décisive du rapprochement entre police et gendarmerie, en permettant un pilotage unique et cohérent du pilotage de la sécurité intérieure. Le dépassement des frontières administratives est en effet un axe important dans la recherche de la performance, comme le montre l exemple de la mise en place des polices d agglomération, avec une première réalisation depuis le 14 septembre 2009 dans l agglomération parisienne. La recherche constante de l innovation et de la performance passe par ailleurs par des expérimentations. À cet égard, l expérience de la création des Compagnies de sécurisation et des Unités territoriales de quartier a semblé particulièrement intéressante à votre rapporteur pour avis, qui lui a consacré un développement particulier. 6 I. UN BUDGET 2010 DE LA SÉCURITÉ DANS UN CONTEXTE DIFFICILE A. LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE JUSTIFIE UNE PLEINE PARTICIPATION À LA REVUE GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES 1. Les efforts effectués par le programme «police nationale» Le programme «police nationale» est doté, dans le projet de loi de finances pour 2010 de 8,76 milliards d euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 1,88 % par rapport à Hors charges de pension, l augmentation n est cependant plus que de 0,89 %, soit une diminution en euros constants. En autorisations d engagement, la dotation du programme est de 8,89 milliards d euros en 2010, soit une augmentation de 4,40 %, qui s explique par la montée en puissance des programmes d équipement de la LOPPSI. a) Un effort sur le niveau des effectifs Compte tenu du contexte budgétaire, la mission sécurité ne peut pas échapper à l effort de rationalisation mis en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Le plafond d emplois du programme «police nationale» pour 2010 est de emplois, soit une diminution de 1390 ETP, à comparer aux 2505 départs en retraite attendus au cours de l année. Sur la période , le bilan de la RGPP devrait se traduire par une diminution du plafond d emplois sur la période de 4829 ETP. Pourtant, dans le même temps, la police nationale se voit attribuer des missions nouvelles, lesquelles se traduisent par la création de nouvelles structures, phénomène d ailleurs critiqué par les représentants syndicaux rencontrés par votre rapporteur pour avis. Au total, le directeur général de la police nationale évalue à les effectifs nécessaires pour financer les nouvelles priorités : déploiement des UTeQ et des compagnies de sécurisation dans le cadre du plan Banlieues (4300 ETP); reprise des CRA gérés par la gendarmerie (646 ETP) ; police d agglomération (465 ETP); plan anti-bande (136 ETP); brigades de protection des familles (400 ETP) Afin de répondre aux contraintes de la RGPP et aux besoins nouveaux, la police nationale est donc contrainte d agir par redéploiements internes. Dans cette perspective, plusieurs mesures ont été lancées dès le dernier trimestre 2008 : de nouvelles modalités de travail du corps d encadrement et d application. La suppression de «l heure non sécable», par le protocole conclu le 22 octobre 2008, entraînera une récupération de potentiel opérationnel estimée à 3010 ETPT ; 7 la réduction du format des CRS (gain : 1950 ETP). Le nombre de compagnies a été maintenu à 60, mais chacune des compagnies disposera de 4 sections. En outre, les effectifs des compagnies mobiles zonales seront réduits dans la mesure où leurs missions (escortes, convois exceptionnels) ne relèvent pas toujours de l ordre public. La réduction du format des CRS se justifie par la montée en puissance des compagnies de sécurisation qui entraînera un moindre recours aux CRS pour mener des missions de sécurisation, lesquelles ne relèvent pas du cœur de métier d une force mobile. Ainsi, cette baisse d effectifs n a pas obéré le potentiel disponible pour assurer les missions de maintien de l ordre. Cependant, le directeur général de la police nationale n a pas caché à votre rapporteur pour avis qu il serait difficile de poursuivre la réduction des effectifs des CRS sans remettre en cause leur efficacité dans le domaine du maintien de l ordre ; le redimensionnement du réseau des écoles. Il s est traduit par une baisse de 913 ETP. Dix écoles et neuf centres de formation ont été supprimés, sachant que les cinq plus grosses écoles de police ont la capacité de former fonctionnaires de police par an. Dans la mesure où les flux d entrée attendus dans les prochaines années sont de l ordre de 1700, on constate donc que la diminution du nombre d écoles n empêcherait pas une reprise des recrutements dans l avenir ; la rationalisation de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) permettra de réduire ses effectifs de 400 ETP. En effet, la fusion DST/RG entraîne une nouvelle organisation territoriale de la nouvelle structure par rapport à celle des anciens RG qui n était pas compatible avec les exigences opérationnelles du nouveau service. Cette rationalisation répond par ailleurs au besoin de la RGPP, en permettant la fermeture de certaines implantations territoriales. L existence d une implantation par département ne constitue pas le bon schéma d organisation d un authentique service de renseignement ; la fermeture des petites directions départementales et petites unités de la police aux frontières (gain 200 ETP). La diminution du nombre d ETP constitue une forte contrainte pour les responsables du programme police nationale. De plus, ceux-ci vont être confrontés à d autres contraintes financières sur le titre 2 qui ne permettront pas d atteindre ce plafond d emplois, bien qu il soit en diminution. D ores et déjà, le niveau réel des emplois du programme police nationale serait inférieur de 482 à celui du plafond d emplois, en raison de la nécessité de financer les mesures catégorielles négociées dans le cadre du protocole d accord d octobre Or, à l horizon des prochaines années se profile une très forte contrainte sur le niveau de la masse salariale avec la suppression des limites d âge automatiques de départ en retraite des corps actifs de la police nationale, à compter du 1 er janvier Cette mesure, votée dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, va entraîner un rallongement des 8 carrières puisque les premiers signes montrent qu une majorité de fonctionnaires de police demanderont à prolonger leur activité au-delà de 55 ans. Dans la mesure où le coût budgétaire d un fonctionnaire en fin de carrière est bien supérieur à celui d un fonctionnaire en début de carrière, le rallongement des carrières se traduira nécessairement, à masse salariale globale égale, par une diminution des emplois effectifs. Il devrait aussi se traduire par un ralentissement de l avancement qui pourrait être préjudiciable en termes de management et de motivation des agents. En outre, votre rapporteur pour avis craint que le rallongement des carrières dans la police nationale ne se traduise par le retour d une pratique très coûteuse qu il dénonce chaque année et contre laquelle des résultats significatifs ont été obtenus ces dernières années : l affectation de personnels actifs de police sur des emplois administratifs. Pour des raisons bien compréhensibles liées à des considérations de condition physique, il est à craindre que les personnels actifs prolongeant leur activité au-delà de 55 ans ne cherchent à occuper en priorité des emplois administratifs. Cette crainte semble d autant plus sérieuse que l intégration, au 1 er janvier 2010, des personnels actifs de la police nationale au sein d un corps unique des personnels administratifs du ministère de l intérieur permettra aux actuels personnels administratifs de demander leur mutation en dehors de la police nationale. En l absence de contrepartie aux sujétions du métier d agent administratif de la police nationale, on peut craindre un départ massif des actuels personnels administratifs qui y sont aujourd hui affectés, remplacés par des fonctionnaires actifs beaucoup plus coûteux. Votre rapporteur pour avis considère que la fusion des corps est une chose mais que la reconnaissance des sujétions particulières en est une autre. Afin d éviter une diminution massive du nombre de fonctionnaires administratifs dans la police, une reconnaissance de leurs spécificités est indispensable, qui pourrait passer par exemple par une NBI spécifique (1). b) Le plein respect des engagements concernant les mesures catégorielles Pour l année 2010, une enveloppe de 95,4 millions d euros est prévue pour les mesures statutaires et indemnitaires. En effet, malgré les fortes contraintes budgétaires, le Gouvernement est fidèle aux engagements antérieurement conclus. L année prochaine, 30,2 millions d euros seront consacrés à la poursuite de la réforme des corps et carrières de la police nationale, qui a fait l objet d un (1) Néanmoins, une enveloppe de 6,1 millions d euros sera consacrée en 2010 à l accompagnement de la fusion des corps des personnels administratifs au 1 er janvier 2010 afin de financer plusieurs mesures d accompagnement (revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs, techniques et scientifiques ; revalorisation indiciaire des agents administratifs et techniques de catégorie B ; repyramidage des corps administratifs). 9 protocole d accord signé entre le ministre de l intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels le 17 juin L enveloppe 2010 permettra de mettre en œuvre : la poursuite du repyramidage du corps d encadrement et d application en faveur de l encadrement intermédiaire : 460 postes de brigadiers majors et 175 responsables locaux d unités de police seront créés ; la revalorisation indiciaire du corps d encadrement et d application ; la revalorisation indiciaire du corps de commandement ; les mesures d accompagnement du passage des officiers de police à un régime de cadre en revalorisant les montants de la prime de commandement et en augmentant le nombre des emplois fonctionnels de commandants. À cet accord sont venus s ajouter deux protocoles d accord signés les 14 et 22 octobre 2008 par le ministre de l Intérieur et une organisation syndicale, le syndicat Alliance. En contrepartie d une révision des régimes de travail (baisse du temps de travail hebdomadaire, baisse des jours de RTT pour les agents en cycle hebdomadaire, fin de la pratique de l heure non sécable), les protocoles permettront de financer 52,8 millions d euros de mesures : un dispositif visant à mieux fidéliser les personnels dans la région Îlede-France ; une revalorisation de l indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) ; une revalorisation de l allocation de maîtrise. D autres mesures visent à mieux prendre en compte la valeur professionnelle et de la performance dans la rémunération des cadres de la police nationale, pour un coût de 6,3 millions d euros en 2010, notamment en faveur des membres du corps de conception et de direction dans le cadre d un protocole d accord signé le 8 avril Ces mesures comprennent : la création de l indemnité responsabilité et de performance pour le corps de conception et de direction de la police nationale ; le repyramidage le corps de conception et de direction de la police nationale ; des mesures indiciaires en faveur du corps de conception et de direction de la police nationale ; une réforme de la prime de commandement ; 10 une réforme de l indemnité de résidence à l étranger. c) Des dépenses de fonctionnement et d équipement sous contrainte Les dépenses hors titre 2 augmentent de 8,8 millions d euros dans le PLF 2010, soit une hausse de 0,86 %. Certes, cette hausse des crédits d équipement et de fonctionnement est très légère, mais elle intervient après des baisses de 41 millions d euros en 2009 et de 46 millions d euros en Cependant, votre rapporteur pour avis doit indiquer que les crédits de fonctionnement et d équipement de la police nationale ont bénéficié en 2009, d une «dotation» importante de 76,5 millions d euros au titre du plan de relance : 46 millions d euros pour le renouvellement et l équipement automobile, 20 millions d euros au titre des avances sur marchés et 10,5 millions pour l immobilier. Par rapport aux crédits effectivement disponibles en 2009, la dotation hors titre 2 est donc en baisse en 2010 dans la mesure où les mesures liées au plan de relance ne sont bien sûr pas reconductibles. Par ailleurs, il faut également relativiser la hausse des crédits de fonctionnement et d équipement dans la mesure où ceux-ci doivent financer la mise en œuvre de la LOPPSI 2. Il en résulte que les dépenses de fonctionnement courant subissent une nouvelle diminution de 9 %. 2. Les efforts effectués par le programme «gendarmerie nationale» Le programme «gendarmerie nationale» est doté de 7,64 milliards d euros en crédits de paiement pour 2010, en augmentation de 0,61 % par rapport à 2009 et de 7,75 milliards en autorisations d engagement, en hausse de 2,05 %. a) Un effort sur le niveau des effectifs En 2010, le plafond d emploi pour la gendarmerie sera de équivalents temps plein (ETP). Par rapport à l année précédente, la baisse est de Outre un transfert de 51 ETP vers d autres programmes, majoritairement au profit des programmes du ministère de l Intérieur, 1303 ETP sont supprimés au titre du non renouvellement d un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Déjà, en 2009, ETP avaient ainsi été supprimés. Au total, ce sont 3509 emplois qui doivent être supprimés sur la période Les suppressions d emploi liées à la RGPP pour 2010 se répartissent comme suit : 300 ETP dans la gendarmerie mobile : 550 emplois sont supprimés avec la reprise des CRA par la police nationale, alors que dans le même temps 250 emplois sont consacrés au renforcement des effectifs dans départements sensibles ; 11 40 ETP dans la Garde Républicaine ; 189 ETP par rationalisation du socle de formation ; 180 ETP dans la sécurité routière ; 60 ETP dans le domaine de la police judiciaire 124 ETP en raison d une reprise de la mission de sécurité publique par la police nationale ; 200 ETP dans les brigades territoriales installées en zone «police nationale» ; 150 ETP dans les brigades territoriales de pleine compétence de la gendarmerie nationale ; 60 ETP à la direction générale et à l état- major. Par ailleurs, la diminution du nombre total d effectifs se traduit par une diminution encore plus grande du nombre de personnels ayant le statut de gendarme. En effet, dans un souci de rationalisation des deniers publics, il est indispensable de recentrer les gendarmes sur leur cœur de métier : la sécurité et l occupation du terrain. Historiquement, l ensemble des fonctions de soutien de la gendarmerie était accompli par des officiers et sous-officiers de gendarmerie alors même que ces fonctions n ont pas besoin d être effectués par des personnels spécifiquement formés aux missions de sécurité, et bénéficiant du statut lié à l exercice de ces missions (logement de
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