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N 2863 ASSEMBLÉE NATIONALE

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N 2863 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'assemblée nationale le 14 octobre AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
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N 2863 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'assemblée nationale le 14 octobre AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n 2824), TOME VIII SÉCURITÉ PAR M. GUY GEOFFROY, Député. Voir le numéro : 2857 (annexe 40). En application de l article 49 de la loi organique n du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, les réponses au questionnaire budgétaire devaient parvenir au rapporteur pour avis au plus tard le 10 octobre 2010 pour le présent projet de loi de finances. À cette date, 99 % des réponses étaient parvenues au rapporteur qui a disposé de la totalité avant l examen des crédits en Commission élargie. 3 SOMMAIRE Pages INTRODUCTION... 5 I. LA LOI DE FINANCES POUR 2011 : UN BUDGET DE STABILISATION... 6 A. LE PROGRAMME POLICE NATIONALE Un coup d arrêt à la baisse des effectifs Le respect des engagements à l égard des personnels Un niveau préoccupant des dépenses de fonctionnement et d investissement a) Le financement des programmes de la LOPPSI b) Une forte pression sur les moyens d investissement et de fonctionnement courant B. LE PROGRAMME GENDARMERIE NATIONALE Des effectifs stabilisés dans les faits Le financement de mesures catégorielles assurant l objectif de parité avec la police nationale Une absence de marges de manœuvre sur l investissement et le fonctionnement courant a) Le financement des programmes de la LOPPSI b) Une forte pression sur les moyens d investissement et de fonctionnement courant II. UNE RECHERCHE DE PERFORMANCE QUI SE POURSUIT A. UNE NOUVELLE ÉTAPE DU RAPPROCHEMENT POLICE/GENDARMERIE La poursuite des mutualisations Un pas supplémentaire vers davantage de coopération opérationnelle B. DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE TOUJOURS PLUS EFFICACES C. LA MISE EN ŒUVRE DES ORIENTATIONS DE LA LOPPSI L accent mis sur les nouvelles technologies a) La police technique et scientifique b) La vidéoprotection... 28 4 2. Améliorer les modes d organisation pour déployer davantage de personnels sur le terrain L adaptation du dispositif de sécurité aux évolutions de la délinquance a) Le développement de la police d agglomération b) La police des territoires de la gendarmerie c) Des forces de sécurité mieux implantées dans les lieux les plus difficiles EXAMEN EN COMMISSION STATISTIQUES DE L ACTIVITÉ DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR... 77 5 Mesdames, Messieurs, Le budget de la mission «sécurité» pour 2011 est doté de 16,8 milliards d euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,65 % par rapport à Cette augmentation réelle des crédits de la mission, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, doit être soulignée. Certes, l augmentation d un budget ne saurait être en soi un critère d évaluation de sa qualité. Toutefois, compte tenu de la demande de sécurité qui reste forte partout sur le territoire, les réductions d effectifs intervenues dans la police et la gendarmerie lors des trois exercices précédents avaient légitimement pu inquiéter. C est pourquoi, la quasistabilisation des effectifs attendue en 2011 est une bonne nouvelle : votre rapporteur pour avis avait en effet eu l occasion de saluer les gains de productivité qui avaient permis de maintenir un niveau équivalent de policiers et de gendarmes sur la voie publique malgré les baisses d effectifs, tout en soulignant la difficulté de reproduire cet exercice difficile chaque année. Pour autant, police et gendarmerie nationale participent pleinement à l objectif de maîtrise des finances publiques, comme le montre la diminution des dépenses de fonctionnement courant et d investissement qu elles vont subir en En effet, l augmentation réelle des crédits sera principalement consacrée à la masse salariale afin de financer les mesures catégorielles accordées aux policiers et aux gendarmes dans un souci de parité entre les deux forces. Alors que le projet de loi d orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) devrait être définitivement adopté dans les prochains mois, les grandes orientations de cette loi, fondées sur la recherche de la performance par un recours plus grand aux nouvelles technologies et une plus grande efficience dans l organisation, paraissent plus que jamais d actualité. À cet égard, il faut noter les capacités de modernisation et d adaptation permanentes de la police et de la gendarmerie qui savent faire face à des environnements changeants. Ainsi, à la fin de l année 2009, la mission sécurité était confrontée à un double défi : celui de l intégration de la gendarmerie au ministère de l intérieur et celui de la fin de la baisse tendancielle de la délinquance depuis Un an après, la situation s est nettement améliorée tant sur le front de l organisation avec une gendarmerie qui semble avoir pris ses «marques» au ministère de l intérieur, que sur celui de la délinquance puisque le retournement de tendance ébauchée à l automne dernier n a heureusement pas été confirmé. 6 I. LA LOI DE FINANCES POUR 2011 : UN BUDGET DE STABILISATION A. LE PROGRAMME POLICE NATIONALE Pour 2011, les crédits demandés sur le programme «police nationale» s élèvent à 9,1 milliards d euros en crédits de paiement, soit une hausse de 3,9 % et à 9,14 milliards d euros en autorisations d engagement, en augmentation de 2,9 %. Cette hausse globale ne doit pas cacher une dichotomie fondamentale entre une hausse des dépenses de personnel (titre 2) qui atteint 5,2 % et une diminution qui ne cesse pas des dépenses de fonctionnement et d investissement, de 6,4 %, en De plus, l augmentation des dépenses de personnel ne traduit pas une politique de recrutement intensive, mais s explique principalement par le financement des mesures catégorielles négociées depuis 2004 et par le vieillissement de la population policière, liée notamment à la suppression des limites d âge automatiques de départ en retraite des corps actifs de la police nationale, à compter du 1 er janvier À titre d exemple, la rémunération d un major est équivalente à celle de deux gardiens de la paix en début de carrière, celle d un inspecteur général à celle de trois jeunes commissaires. 1. Un coup d arrêt à la baisse des effectifs Votre rapporteur, dans son avis sur les crédits de la mission sécurité pour 2010, avait constaté la contribution réelle de la police nationale liée à la révision générale des politiques publiques (RGPP). En effet, 1303 ETPT (1) avaient été supprimés l an dernier, venant après une diminution de 1432 ETPT en 2009 et de 2383 ETPT en Pour faire face à cette diminution des effectifs, les responsables du programme «police nationale» ont fait d importants efforts de rationalisation et de productivité. Votre rapporteur pour avis avait salué ces efforts qui ont permis de maintenir un niveau suffisant d effectifs sur la voie publique. Pour autant, les «gisements de productivité» devenaient de moins en moins nombreux. Par exemple, la réduction du format des compagnies républicaines de sécurité (CRS) pouvait difficilement continuer sur le même rythme, sans remettre en cause nos capacités opérationnelles en maintien de l ordre. En outre, la diminution des effectifs, notamment par la réduction importante du nombre des adjoints de sécurité (ADS) intervenue en 2008, commençait à se traduire dans les commissariats de sécurité publique. (1) Équivalent temps plein travaillé. Le niveau des ETPT traduit le plafond d emplois, qui ne peut en aucun cas être dépassé, d un programme budgétaire. 7 C est pour ces raisons que votre rapporteur pour avis se réjouit de la stabilisation du niveau des effectifs. Le plafond d emplois du programme «police nationale» augmente ainsi en 2011 de 714 ETPT à En ce qui concerne le «schéma d emploi» du programme (différences entre les entrées et les sorties), il devrait connaître une réduction de 712 ETP (1), laquelle est assez artificielle. En effet, il a été décidé de procéder à l anticipation de 500 recrutements d adjoints de sécurité de janvier 2011 à décembre Sans cette légère variation mécanique, la baisse d emploi serait de 212 ETP. En outre, le directeur général de la gendarmerie nationale, M. Frédéric Péchenard, a indiqué que les effectifs de la sécurité publique et de la préfecture de police, c est-à-dire ceux au plus proche du terrain, seraient «sanctuarisés». ÉVOLUTION DES RECRUTEMENTS POUR LES PERSONNELS RELEVANT DE LA POLICE NATIONALE CORPS 2008 (exécuté) 2009 (exécuté) 2010 (prévisions) 2011 (prévisions) COMMISSAIRES OFFICIERS GRADÉS ET GARDIENS ADJOINTS DE SÉCURITÉ ADMINISTRATIFS, TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES TOTAL GÉNÉRAL Votre rapporteur pour avis est bien conscient que cette stabilisation des effectifs résulte en grande partie de la décision de relancer les recrutements d adjoints de sécurité (ADS). En effet, leur nombre avait largement diminué passant de en 2007 à au 1er juillet Si les adjoints de sécurité ne disposent pas d une formation et de compétences juridiques identiques à celles des gardiens de la paix, ils constituent néanmoins un appui précieux dans les commissariats. De plus, il s agit d un vivier pour les futurs recrutements de gardiens de la paix. Le dispositif des ADS participe à la promotion de l égalité des chances pour l accès aux métiers de la sécurité, tout en permettant à la police nationale de recruter des jeunes à l image de la société, dans ses diverses (1) Équivalent temps plein. Le niveau des ETP traduit le niveau réel des effectifs d un programme budgétaire. 8 composantes. Pour autant, beaucoup des responsables syndicaux de la police nationale rencontrés dans le cadre de la préparation de cet avis ont critiqué le recours aux ADS afin de compenser la réduction du nombre de gradés et de gardiens de la paix : il est vrai que les effectifs du corps d encadrement et d application de la police nationale devraient diminuer de 1780 ETP en Ainsi, ce sont 1500 ADS qui ont été recrutés dès cette année en contrat d accompagnement dans l emploi (ADS-CAE), modifiant ainsi en cours d année le schéma d emploi prévu par la loi de finances initiale pour La tendance se poursuivra en 2011 puisque 4075 recrutements d ADS sont prévus, ce qui permettra d augmenter leurs effectifs, compte tenu des sorties prévues, de 1780 ETP supplémentaires. Ces recrutements se décomposent ainsi : CAE ADS, 838 ADS classiques et 900 cadets. La relance des recrutements des ADS s accompagnera d ailleurs d une modification de leur régime juridique. L article 37 ter du projet de LOPPSI prévoit en effet de porter la limite d âge de 26 à 30 ans et la durée de service de cinq ans à trois ans renouvelable une fois, soit six ans. Votre rapporteur pour avis note que, contrairement aux années précédentes et malgré cette stabilisation globale des effectifs, le nombre d emplois administratif, scientifiques et techniques n augmente plus : il devrait en effet diminuer de 307 en 2011, après une augmentation nette de 689 en Cette diminution ne permet donc pas de poursuivre en 2011 la politique de substitution entre actifs et personnels administratifs, techniques et scientifiques, pourtant inscrite dans le projet de LOPPSI 2, afin de mettre fin à la pratique, très coûteuse, consistant à confier des tâches administratives à des fonctionnaires actifs de la police nationale. Comme votre rapporteur le signalait l an dernier, le recul de la limite d âge des corps actifs de la police nationale n est sans doute pas étranger à ce coup d arrêt dans la montée en puissance des personnels administratifs, scientifiques et techniques. 9 SITUATION DES EFFECTIFS RÉELS DES PERSONNELS DE LA POLICE NATIONALE PAR CORPS ET PAR DIRECTIONS AU 1 ER JUILLET 2010 DIRECTIONS Emplois IG-CG Commissaires Officiers Gradés et Gardiens S/TOTAL ACTIFS (hors adjoints de sécurité) Personnels administratifs Personnels techniques Personnels scientifiques S/TOTAL Personnels administratifs techniques et scientifiques TOTAL (hors adjoints de sécurité) Adjoints de sécurité TOTAL GÉNÉRAL Évolution par rapport au 1 er juillet 2009 Direction centrale de la sécurité publique (**) Direction centrale du renseignement intérieur (**) Direction centrale de la police aux frontières (**) Direction centrale des compagnies républicaines de sécurité (**) Direction centrale de la police judiciaire (**) Direction de l administration de la police nationale Direction de la formation de la police nationale Inspection générale de la police nationale 10 DIRECTIONS Emplois IG-CG Commissaires Officiers Gradés et Gardiens S/TOTAL ACTIFS (hors adjoints de sécurité) Personnels administratifs Personnels techniques Personnels scientifiques S/TOTAL Personnels administratifs techniques et scientifiques TOTAL (hors adjoints de sécurité) Adjoints de sécurité TOTAL GÉNÉRAL Évolution par rapport au 1 er juillet 2009 Service de coopération technique internationale de police Service de protection 1 des hautes personnalités DIVERS (*) Préfecture de police de Paris TOTAL (hors élèves) ÉLÈVES AUTRES PROGRAMMES TOTAL GÉNÉRAL 11 2. Le respect des engagements à l égard des personnels La hausse significative des crédits du programme «police nationale» en 2011 s explique en grande partie par la nécessité de financer les engagements pris par le Gouvernement à l égard des personnels, engagements qui seront intégralement respectés. En effet, les crédits de masse salariale augmentent de 5,2 % en Certes, cette augmentation s explique largement par la hausse des pensions. Néanmoins, hors CAS (pensions), la croissance du titre 2 s élève à 3,9 %, ce qui est significatif d un effort important en direction des personnels. Une enveloppe de 63,2 millions d euros est consacrée en 2011 pour le financement des mesures catégorielles et indemnitaires, qui permettra de : financer l annuité 2011 du protocole «corps et carrière» (1) (39,67 millions d euros hors pensions). L évolution du pouvoir d achat des personnels actifs de la police nationale et l évolution des missions de la police nationale ont nécessité la mise en œuvre de protocoles complémentaires, conclus en décembre 2007 pour le corps de commandement, en octobre 2008 pour le corps d encadrement et d application et en avril 2009 pour le corps de conception et de direction. L annuité 2011 du protocole «corps et carrières» Corps d encadrement et d application : la poursuite du repyramidage du corps d encadrement et d application en faveur de l encadrement intermédiaire ; création de 460 postes de majors et 175 de RULP par an jusqu en 2012 : (4,4M ). la revalorisation de la grille indiciaire (10,6M ). la poursuite du dispositif visant à mieux fidéliser les personnels dans la région d Ile de France (9 M ) la couverture en année pleine de la revalorisation de l indemnité de sujétion spécifique de police (5,5M ) intervenue en juillet (1) Conclu le 17 juin 2004 avec la quasi-totalité des syndicats, le protocole «Corps et carrières» permet, sur la période , grâce à la déflation des corps de commandement (commissaires et officiers), de mieux prendre en compte les spécificités et les contraintes des métiers de la police nationale et de définir officiellement et clairement les fonctionnalités de chacun des corps afin qu ils trouvent mieux leur place et soient valorisés à leur juste mesure, et notamment afin d étoffer l encadrement intermédiaire dans la police nationale. 12 Corps de commandement la revalorisation indiciaire du corps (5,3M ) les mesures d accompagnement du passage des officiers de police à un régime de cadre en revalorisant les montants de la prime de commandement (1,5M ) et en augmentant le nombre des emplois fonctionnels de commandants ; création de 50 postes par an jusqu en 2012 : (0,4M ). Corps de conception et de direction la création de l indemnité de responsabilité et de performance et la revalorisation de la part fonctionnelle (anciennement allocation de service) (1,6M ) le repyramidage du corps de conception et de direction ; création de 23 postes de commissaires divisionnaires jusqu en 2012 : (0,6M ). Personnels techniques et scientifiques (0,8M ) la refonte et la revalorisation du régime indemnitaire des personnels scientifiques accompagner les évolutions structurelles de la police nationale et améliorer la prise en compte de la valeur professionnelle (18,5 millions d euros hors pensions). Cette enveloppe permet notamment de financer, pour 16,9 millions d euros, la revalorisation de la grille des gardiens de la paix pour tenir compte de l évolution de la grille indiciaire de la catégorie B. Il est à noter que cette revalorisation vient s ajouter à la revalorisation prévue par le protocole corps et carrières. accompagner la fusion des corps des personnels administratifs et la réforme de la grille indiciaire de la catégorie B (5,1 millions d euros). Toutefois, le syndicat national indépendant des personnels administratifs et techniques de la police nationale (SNIPAT) considère que ces crédits avaient déjà été annoncés dans le PLF 2010, mais que la nouvelle grille, initialement annoncée pour début 2010, ne sera mise en œuvre qu à partir du 1 er décembre Au total, le budget 2011 fournit donc un effort significatif en direction du pouvoir d achat des personnels de la police nationale. Toutefois, au cours des auditions qu il a menées, votre rapporteur pour avis a pu constater une appréciation différente selon les corps. Les représentants des gradés et gardiens se montrent globalement satisfaits de l enveloppe indemnitaire dégagée, notamment dans le cadre du protocole signé le 21 septembre 2010 sur le passage de leur corps en catégorie B de la fonction publique. En revanche, un malaise est perceptible chez les représentants syndicaux des officiers de police qui considèrent notamment tout à fait insuffisante la revalorisation de l ISSP vis-à-vis des officiers de gendarmerie. Globalement, le rapprochement avec la gendarmerie a mis en exergue le dualisme des corps de 13 police chargé du commandement (commissaires et officiers) par rapport au corps unique des officiers de gendarmerie. Dans ce contexte, les officiers de police se sentent dans une position inconfortable. Les deux syndicats d officiers ont d ailleurs lancé une initiative visant à demander à leurs adhérents de faire rapport au ministre de l intérieur pour demander leur intégration dans le corps des officiers de gendarmerie. 3. Un niveau préoccupant des dépenses de fonctionnement et d investissement Le budget de fonctionnement, d équipement et d investissement de la police nationale sera en baisse de 6,4 % en 2011 par rapport à Il diminue en effet entre la loi de finances initiale (LFI) 2010 et le projet de loi de finances (PLF) 2011 de 66 millions d euros passant ainsi en crédits de paiement à un niveau inférieur au milliard d euros (967 millions d euros). a) Le financement des programmes de la LOPPSI En dépit de cet effort important sur les dépenses «hors titre 2», les crédits de la LOPPSI (146,9 millions d euros en crédits de paiement) permettront de financer les grands programmes de la LOPPSI 2 : la modernisation technologique : 78,3 millions d euros en autorisations d engagement (AE) et 58,6 millions d euros en CP. Dans ce cadre seront financés le développement de la vidéoprotection et de son exploitation, l équipement de véhicules de patrouille avec le système de lecture automatique des plaques d immatriculation (LAPI) et en terminaux informatiques, l acquisition d outils dédiés à la lutte anti-terroriste et au renseignement, l équipement en moyens d investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité, l achèvement de l équipement en radiolocalisation des véhicules et de la modernisation des centres d information et de commandement, le développement de la police technique et scientifique... ; le renouvellement de l équipement des fonctionnaires (25,9 millions d euros en AE et en CP), notamment d une partie du parc de véhicules légers (900 v
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