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N 76 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003 AVIS PRÉSENTÉ

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N 76 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003 AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1)
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N 76 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003 AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L ASSEMBLÉE NATIONALE, TOME IV DÉFENSE NUCLÉAIRE, ESPACE ET SERVICES COMMUNS Par M. Jean FAURE, Sénateur. (1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Jean- Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon. Voir les numéros : Assemblée nationale (12 ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195 Sénat : 72 et 73 (annexe n 42) ( ) Lois de finances. Mesdames, Messieurs, INTRODUCTION Le projet de budget de la défense pour 2004 se caractérise par un respect scrupuleux de la loi de programmation militaire adoptée par le Parlement au début de cette année et promulguée le 27 janvier dernier. Si les dépenses de rémunérations et de fonctionnement demeurent stables, les effectifs et le format des armées n évoluant que marginalement, les crédits d équipement poursuivent le vigoureux redressement qui, par une progression de 20% en deux ans, doit les ramener à un niveau compatible avec les objectifs assignés à la modernisation de nos forces. Cette progression doit bien entendu s analyser au regard des abattements successifs opérés sur le budget de la défense à partir de 1998, qui avaient conduit à s écarter de plus en plus du cadre défini par la précédente loi de programmation. Ce budget est donc marqué par une grande cohérence, puisqu il se fonde sur les grands choix effectués en 1996 et confirmés au début de cette année pour notre outil de défense. Au travers du rapport pour avis relatif au nucléaire, à l espace et aux services communs, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées entend tout d abord analyser les crédits du ministère de la défense qui ne relèvent ni des trois armées, ni de la gendarmerie. Elle souhaite également aborder les domaines présentant un fort caractère transversal ou interarmées, comme la dissuasion nucléaire ou les moyens de renseignement et de communication, notamment spatiaux. Au demeurant, depuis 1999, une grande partie de ces domaines ne relèvent plus de l une ou l autre armée et ont été placés sous la responsabilité de l État-major des armées. Votre rapporteur traitera donc quatre questions principales : - les moyens dévolus à la dissuasion nucléaire, - les capacités dans le domaine du commandement, des communications, de la conduite d opérations et du renseignement (C3R), - la délégation générale pour l armement, et à travers elle, les questions relatives à la recherche et à l Europe de l armement - les autres services communs, et notamment le service de santé des armées. CHAPITRE PREMIER - LES GRANDES LIGNES DU BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 2004 ET DES CRÉDITS DU NUCLÉAIRE, DE L ESPACE ET DES SERVICES COMMUNS I. UN BUDGET CONFORME À LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE POUR UNE INDISPENSABLE REMISE À NIVEAU Le budget de la défense pour 2004 se situe dans la continuité de l effort engagé en 2003, tant dans la loi de finances initiale qu en exécution budgétaire, pour remettre à niveau les crédits d équipement des armées. Leur forte progression en deux années constitue le point clef de la loi de programmation militaire , puisqu il s agit de stopper l érosion continue opérée depuis 1998 et de retrouver le niveau requis pour réaliser le modèle d armée, plus réduit mais plus moderne, qui a été défini en Lors du vote de la loi de programmation, votre commission des affaires étrangères et de la défense avait souligné que la crédibilité de celle-ci reposait sur trois conditions : une «entrée» dans la programmation sans report de charges excessif ni annulations de crédits, le financement des opérations extérieures sans ponction sur les crédits d équipement et la réalisation, en 2004, d un seconde «marche» indispensable au rétablissement d une cohérence entre nos objectifs et nos moyens. Ces trois conditions ont été jusqu à présent globalement réunies. A. UN DÉROULEMENT SATISFAISANT DE L EXERCICE 2003 Le bon démarrage de la nouvelle programmation était en partie subordonné aux conditions dans lesquelles allait s achever l exécution de la loi précédente. De ce point de vue, on ne peut qu être satisfait des décisions prises par le gouvernement qui, dans le cadre des deux collectifs budgétaires de 2002, a ouvert les crédits nécessaires au financement des opérations extérieures et du plan d amélioration de la condition militaire, sans recourir au procédé constant de la période consistant à annuler parallèlement des crédits d équipement. La gestion de l exercice 2002 s est ainsi achevée sans amputation des crédits ouverts par la loi de finances initiale, ce qui constituait un fait notable et nouveau à souligner. Ainsi, alors que la loi de finances pour 2002 ouvrait une dotation de 12,3 milliards d euros aux titres V et VI en crédits de paiement, les paiements constatés en exécution s établissent à 12,7 milliards d euros, ce qui témoigne du souci du gouvernement de pleinement couvrir les besoins de paiement. Le report de charges de 2002 sur 2003 s établissait à 223 millions d euros au titre III et à 950 millions d euros au titre V. Les crédits de reports sur 2003 se montaient quant à eux à 316 millions d euros au titre III et 795 millions d euros au titre V. Le seul report de charges net pesant sur l exercice 2003 se situe donc au titre V, pour un montant de 155 millions d euros, représentant un peu plus de 1% du montant des crédits d équipement. La régulation budgétaire s est traduite, pour le budget de la défense, par une «mise en réserve de précaution» en début d année, à hauteur de 275 millions d euros au titre III et de 1 138,5 millions d euros de crédits de paiement et 702 millions d euros d autorisations de programme au titre V. Cette mise en réserve a été en partie levée début août, puisque la totalité des crédits du titre III ont été rendus disponibles ainsi que 224,5 millions d euros de crédits de paiement et 500 millions d euros d autorisations de programme au titre V. Le ministre de la défense a déclaré à plusieurs reprises que les crédits mis en réserve doivent être progressivement libérés d ici à la fin de l année de façon à respecter l engagement de redressement de l effort de défense décidé par le Gouvernement et le Parlement. Compte tenu du projet de loi de finances rectificative déposé devant le Parlement le 17 novembre dernier et de deux décrets du 26 novembre portant respectivement ouverture et annulation de crédits, ce sont 412,2 millions d euros supplémentaires qui ont été ouverts au titre III (365 millions d euros pour les rémunérations et charges sociales et 47,2 millions d euros pour le fonctionnement), les ouvertures nettes aux titres V et VI représentant 398 millions d euros pour les autorisations de programme et 106,8 millions d euros pour les crédits de paiement. Cette fin de gestion est doublement satisfaisante : - d une part, elle prévoit les dotations supplémentaires pour garantir la neutralité fiscale du changement de statut de la DCN, conformément aux engagements pris lors du vote de la loi de programmation militaire (398 millions d euros d autorisations de programme et 119 millions d euros de crédits de paiement), - d autre part, elle permet le financement de la totalité du surcoût en rémunérations et charges sociales des opérations extérieures (365 millions d euros), ainsi que le quart du surcoût en fonctionnement (47,2 millions d euros supplémentaires pour un surcoût évalué à 198 millions d euros). En dépit de la situation budgétaire tendue, la gestion de l exercice 2003 s est effectuée dans le respect des objectifs de la loi de programmation, les crédits d équipement disponibles ayant permis de respecter les échéances de paiement et de livraison des matériels, ainsi que de financer au niveau approprié le maintien en disponibilité de ces derniers. B. LA QUESTION DU FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES En ce qui concerne les opérations extérieures, les effectifs engagés sont demeurés à un niveau élevé en 2003, du fait des opérations en République démocratique du Congo et en Côte d Ivoire. L effectif moyen en opérations extérieures s établissait à hommes au 1 er juin, soit un niveau comparable à celui de 2002, mais très supérieur à celui de 2001 ou À cela s ajoutent hommes stationnés dans les départements et territoires d outre-mer et prépositionnés en Afrique. Pour 2003, le surcoût des opérations extérieures devrait se monter à 629 millions d euros, dont 365 millions d euros pour les rémunérations et charges sociales des personnels, 198 millions d euros pour le fonctionnement et 66 millions d euros pour les dépenses d équipement. Votre commission tient ici a rappeler la position qu elle a soutenue tout au long de ces dernières années et qui a en dernier lieu été affirmée avec force par le Parlement lors du vote de la loi de programmation militaire : dès lors que le coût des opérations extérieures n est pas pris en compte dans les lois de finances initiales, il doit être couvert en cours d année par des crédits supplémentaires, et non comme on l a vu par le passé, par transfert de crédits du titre V vers le titre III. C est ce qu a fait l actuel gouvernement en 2002 ainsi qu en 2003, puisque cette année, près des trois-quarts des surcoûts au titre III ont été couverts par des dotations supplémentaires, sans annulation concomitante au titre V. Il faut par ailleurs que les surcoûts estimés au titre V ne font traditionnellement pas l objet d une compensation. Tout en se félicitant de l effort réalisé depuis deux ans pour financer dans de bonnes conditions les opérations extérieures, votre commission rappelle que de nombreuses opérations extérieures sont reconduites d une année sur l autre et présentent un caractère sinon permanent, du moins durable. Dans ces conditions, il n est pas normal que leur coût reste nonprovisionné en loi de finances initiale, à l exception d une dotation initialement fixée à 39,64 millions d euros dans la loi de finances pour 1998, ramenée à 24,39 millions d euros par la loi de finances pour 1999 et maintenue depuis lors à ce niveau notoirement insuffisant. Aussi le Parlement a-t-il souhaité que figure dans le rapport annexé 1 à la loi de programmation militaire la mention suivante : «une ligne budgétaire spécifique aux opérations extérieures sera créée en loi de finances initiale». Conformément à l engagement pris par le Gouvernement, un rapport conjoint sur le financement des opérations extérieures a été élaboré par l inspection générale des finances et le contrôle général des armées. Il a conclu à la nécessité préalable de retenir au sein du ministère de la défense une définition unique des opérations extérieures et de leur périmètre, ainsi que d harmoniser le mode de calcul de leurs coûts additionnels. Votre commission estime que sur cette base, une très large partie des opérations extérieures pourraient bénéficier d une budgétisation dès la loi de finances initiale, les ajustements en cours d année demeurant nécessaire au vu de l évolution de nos engagements. C. LA NÉCESSITÉ D UNE SECONDE ÉTAPE POUR ASSURER LE RATTRAPAGE DE L EFFORT DE DÉFENSE La loi de programmation militaire a prévu de réaliser en deux étapes, sur les deux premières années de son application, la quasitotalité du rattrapage de l effort d équipement, les dépenses en capital devant enregistrer, à partir de 2005, une progression modérée de 0,8% par an. Comme votre commission l a très largement souligné lors de l examen de la loi de programmation militaire, cette forte augmentation sur deux ans ne correspond nullement à une révision à la hausse de nos ambitions ou de nos capacités militaires. Après cinq années de forte érosion, elle représente le relèvement nécessaire pour revenir dans le cadre défini en Encore faut-il ajouter que ce rattrapage d ordre financier ne permettra pas d effacer le retard pris depuis 1997 dans l équipement des forces armées. Notre collègue Serge Vinçon, dans son rapport sur le projet de loi de programmation 2, a observé que de 1997 à 2002, en monnaie courante, le produit intérieur brut avait progressé de 20% et les dépenses du budget général de 11,6% alors que le budget de la défense régressait de 0,9%, la baisse étant de 9,2% pour les dépenses d équipement militaire. On sait que cette érosion a participé à la chute de disponibilité des matériels et qu elle a imposé le décalage de nombreux programmes, imposant le maintien en service d appareils vieillissants et réduisant considérablement les marges de 1 Rapport annexé à la loi de programmation militaire ; 2 ème partie, paragraphe Rapport Sénat n 117 ( ). manœuvre pour l acquisition de capacités nouvelles. Les crédits d études et de recherche, gages des capacités futures, ont servi de variable d ajustement. Le changement de cap opéré il y a un an était donc indispensable, sauf à abandonner le modèle d armée défini en Avec 14,9 milliards d euros pour 2004, les crédits d équipement militaire retrouveront un niveau très voisin de celui qui avait été initialement fixé pour la période mais qui n avait été respecté que dans la loi de finances pour Votre commission se réjouit donc que dans le contexte difficile que connaissent nos finances publiques, les orientations définies par la loi de programmation militaire votée en début d année aient été pleinement respectées. Dans un environnement international marqué par de multiples foyers de tension et de crise, ainsi que par la permanence du risque terroriste, il était nécessaire de ne pas ajouter de nouveaux retards à ceux, déjà trop nombreux, dont a souffert notre outil de défense au cours des dernières années. Il serait par ailleurs contraire à la réalité de voir dans le simple respect de la loi de programmation un traitement de faveur pour la défense, à l heure où une rigueur particulière s impose en matière de finances publiques. Le ministère de la défense a entrepris depuis 1996 une profonde mutation, combinant la professionnalisation, la réduction de l ordre de 20% de son format et un engagement accru sur les théâtres extérieurs. Il s agit là d une contribution exemplaire à la réforme de l Etat, sans réel équivalent dans le secteur public. Tous les personnels de la défense s y sont fortement impliqués. Au cours des années passées, le ministère de la défense a pris plus que sa part dans l effort de modernisation de l Etat, sans obtenir en retour le traitement budgétaire qui lui avait été promis. Il est donc heureux que le budget pour 2004 permette de maintenir le cap en vue d une bonne application de la loi de programmation militaire, même s il ne dispense en rien le ministère de la défense de contribuer à la maîtrise des finances publiques, comme en témoigne la suppression de plus de 850 postes de personnels civils. D. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS PRÉVUES POUR 2004 Avec 32,4 milliards d euros, hors pensions, le budget de la défense pour 2004 connaîtra une progression de 4,3%. Ce sont les dépenses en capital des titres V et VI qui sont à l origine de cette hausse sensible, puisqu elles augmenteront de 9,2%, passant de 13,6 milliards d euros en 2003 à 14,9 milliards d euros en Les dépenses ordinaires du titre III, qui s élèveront à 17,5 milliards d euros, sont sensiblement équivalentes à celles de ,1 milliards d euros valeur 1995, soit 14,6 milliards d euros valeur 2004 Évolution du budget de la défense depuis 2001 Crédits inscrits en loi de finances initiale (hors pensions) (en milliards d euros courants) /2003 Rémunérations et charges sociales 12,906 13,394 13,981 14, ,5 % Fonctionnement 3,178 3,243 3,445 3, ,1 % Titre III 16,085 16,637 17,426 17, ,4 % Titres V et VI 12,718 12,274 13,644 14, ,2 % TOTAL 28,803 28,911 31,070 32, ,3 % 1. Les effectifs et les dépenses de personnel Le tableau ci-dessous retrace l évolution des effectifs de la défense de 2003 à 2004, en distinguant les effectifs budgétaires et ceux rattachés aux comptes de commerce. Évolution des effectifs du ministère de la défense zone budgétaire compte de commerce total zone budgétaire compte de commerce Officiers Sous-officiers Militaires du rang Volontaires Total militaires Titulaires Contractuels Ouvriers Personnels civils Total général total L effectif global du ministère de la défense sera en légère diminution en 2004, 205 postes étant supprimés. Les effectifs budgétaires progresseront de 216 postes, mais cette augmentation est uniquement due à un transfert de 421 postes jusqu alors rémunérés sur compte de commerce, dans le cadre du partage des personnels entre le ministère et la nouvelle société DCN. Les effectifs militaires connaîtront une augmentation de 647 postes alors que 852 postes de personnels civils sont supprimés. Les principales mesures d effectifs sont les suivantes : - transformation de postes de volontaires de l armée de terre en postes d engagés ; - création de postes pour la gendarmerie nationale (50 officiers, sous-officiers) ; - création de 179 postes dans le service de santé des armées (133 officiers et élèves officiers, 46 sous-officiers) ; - création de 45 postes emplois à la DGSE, dont 20 ingénieurs contractuels; - suppression de 631 postes de personnels civils par nonremplacement d un départ en retraite sur deux ; - suppression de 81 postes à la direction de la communication (DICOD). Les dépenses de rémunérations et charges sociales connaîtront une légère augmentation ( + 0,5%) en Parmi les facteurs d augmentation figurent l effet mécanique de l évolution du point fonction publique (+78,3 millions d euros), l application du plan d amélioration de la condition militaire (+ 53 millions d euros), la participation au plan de renouveau de GIAT-Industries (+ 56,8 millions d euros), l augmentation des crédits de rémunération alloués aux réserves (+ 32 millions d euros), la poursuite de la mise en place du fonds de consolidation de la professionnalisation 4 (+ 27 millions d euros), l effet des diverses mesures d effectif (+ 23,7 millions d euros), des mesures en faveur des personnels civils (+ 13,5 millions d euros). Les principales mesures agissant en diminution sont les suivantes : la modification du régime d indemnité de départ des personnels militaires (- 26 millions d euros), le non-remplacement d un départ à la retraite sur deux chez les personnels civils (- 17,5 millions d euros). Par ailleurs, une réduction de 212 millions d euros est opérée «pour tenir compte de la situation réelle» des personnels. Il s agit en fait d anticiper dès la construction budgétaire le 4 La dotation consacrée au fonds de consolidation de la professionnalisation s élevait en 2003 à 18,9 millions d euros et a permis de moduler les primes d engagement en fonction des spécialités recherchées et de renforcer le programme de logement pour les engagés. Les 27 millions d euros prévus en 2004 pourraient être consacrés à une prime de haute technicité pour les sous-officiers ayant plus de 20 ans de service et à la création de primes réversibles et modulables dans certaines spécialités
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