of 8

Plánování v bezpečnostním systému a problém pohybu cen na příkladu Ministerstva obrany/National Security Planning and the Issue of Varying Prices: MoD Case Study

7 views
All materials on our website are shared by users. If you have any questions about copyright issues, please report us to resolve them. We are always happy to assist you.
Share
Description
Government controls state executives by planning, i.e. a bureaucratic process providing sets of documents. Such plans ought to be feasible in an expecting resource environment. Approach and methods using for working out respective plans are supposed
Tags
Transcript
   97  Vojenské rozhledy 4/2011 Plánování je inicializační fází procesu řízení. V případě státu a plánování minister-stev jde o byrokratický proces. Jeho výsledkem je dokument schvalovaný buď vládou a zákonodárci (finanční plán – rozpočet), nebo členem vlády stojícím v čele ministerstva (střednědobý plán), anebo některým z orgánů vlády, či dokonce celou vládou (strategické dokumenty). Plán však má být realistický, a tudíž plánování musí brát v potaz změny v okolí předmětu, o kterém se plánuje. Mezi zásadní změny, které mají být zohledněny při plánování v krátkodobém a střednědobém horizontu, patří cenový vývoj. Úvod Bezpečnostní systém je institucionální součástí státu a stát, stejně jako vláda, je součástí ekonomiky, proto i výstavba bezpečnostního systému a jeho provoz je závislá nejenom na vývoji struktury rizik a hrozeb, ale také na ekonomickém vývoji. Při pro- jektování, plánování, programování, rozpočtování v bezpečnostním systému by však neměla být věnována pozornost jenom zdrojovým omezením, ale také cenovému vývoji. Cílem tohoto článku je na příkladu vývoje v ČR v letech 2005 až 2010 ukázat na potřebu přizpůsobit plánování v bezpečnostním systému racionálnímu odhadu cenového vývoje. Doposud byl totiž tento požadavek oficiálně odmítán. Ing. J. Dušek k tomu ve své polemice – bránící spíše dlouhodobě nefunkční systém obranného plánování a reagující na kritiku nerovnoměrného plnění kapitolního rozpočtu [1, 2] – uvádí:„Asi v roce 1991, 1992 jsem byl v týmu, který shromáždil všechny dostupné ceny komodit nákupů a služeb v rezortu MO a dále zpracovával návrh tzv. vojenského spo- třebního koše se záměrem zohlednit odlišnost vývoje inflace v podmínkách rezortu MO při sestavování státního rozpočtu. Vláda však tento zámysl zamítla a od té doby platí oficiální vyjádření MF, které MO nemůže změnit.“ [3]Tento článek na vývoji cen od roku 2005, kdy vstoupil v platnost první Střednědobý plán činnosti a rozvoje rezortu Ministerstva obrany, [4] a s odkazem na zkušenost ze zahraničí [5, 6, 7] ukazuje, že cenovému vývoji by měla být v rámci plánování i rozpočtování věnována daleko větší pozornost, než tomu bylo doposud. Nedostatečné zapracování možných vlivů předpokládaného cenového vývoje do plánů totiž v koneč- ném důsledku ovlivňuje efektivnost výdajů státního rozpočtu alokovaných ve prospěch funkce bezpečnost státu a právní ochrana. [8] 1. plánování a roěnlivost ekonoického rostředí  Plánování je činnost, prostřednictvím které se snažíme usměrnit budoucnost – odhad- nout budoucí vývoj prostředí, ve kterém se vykonáváme svou činnost a v rámci tohoto vývoje stanovit dosažitelné cíle ve vztahu k očekávanému vývoji našich zdrojových Podplukovník Ing. Bohuslav Pernica, Ph.D. plánování v bezečnostní systéu a roblé ohybu cen na říkladu ministerstva obrany inFormace   inFormace   98 Vojenské rozhledy 4/2011 omezení. To platí i pro činnost vlády a jejich součástí v rámci národního hospodářství. V tomto případě se je plánování byrokraticky řízený a dokumentovaný proces. Šulc [9] takto definuje plánování jako: „Systematické bilancování cílů a prostředků rozvoje národního hospodářství na základě směrnic a rozhodnutí řídících orgánů. Proti prognózování směřuje plánování k jednoznač- nému závěru o budoucnosti a ve formě plánu vypracovává normativní pokyny k zajištění konkrétních úkolů v konkrétních lhůtách.“ Pomineme-li fakt, že institucionálně není v České republice proces plánování sektoru bezpečnosti dostatečně legislativně ukotven [10] a stupeň koordinace jednotlivých rezortních plánů je dlouhodobě nízký, často založený  jen na mezirezortním připomínkovacím řízení dokumentů, z kterých tyto plány vycházejí, a nikoliv na připomínkování plánů samotných, pak by alespoň plány samotné měly brát v potaz prognózovaný vývoj prostředí, ve kterém mají být uskutečněny konkrétní úkoly směřující k dosažení stanovených cílů v konkrétních lhůtách. Plánování je disciplínou, která vychází vždy z principů kauzality. To si lze uvědomit už na jednoduchém modelu stromu událostí, v němž s plynutím času a růstem počtu alternativ pro rozhodování v určených okamžicích roste složitost celého stromu. Tyto stromy zpravidla umožňují jen pohyb jedním směrem a výběr nejvhodnější cesty v tomto stromu bývá označován za vybranou strategii dosažení daného cíle. Plán je formou rozhodnutí o výběru takové cesty, kde pro její určení je často využíván aparát operační analýzy. Stromy jsou modelem určité hry s antagonistickými zájmy. – Plánovač vždy „hraje“ proti vývoji okolí objektu, jehož budoucnost se plánováním předurčuje. Tento vývoj je buď deterministický, nebo stochastický, anebo strategický – pevně předurčen (jistý), předvídatelný na základě znalosti pravděpodobnosti odvozované zpravidla z předešlého pozorování (zkušenosti), anebo ve vztahu k předchozí zkušenosti a zna-lostem nahodilý.Jestliže se okolí vyvíjí kontinuálně a plánování reaguje na změny tohoto okolí, musí být kontinuálním procesem. Ke zpracování podkladů pro plán musí docházet průběžně a pohybuje-li se řízený systém v komplexním prostředí a jedná-li se zároveň o systém s komplexním charakterem, mají být analýzy použité pro sestavení plánu určeného k řízení tohoto systému co nejkomplexnější. Má-li ovšem plánování omezovat nejistotu budoucího chování takového řízeného systému, musí být výběr metod použitých pro plánování uzpůsoben charakteru chování okolí tohoto systému. Známé úsloví sice říká, že špatný (chybný) plán je lepší než žádný plán, nicméně mít takový plán několik let po sobě vede asi ke stejnému výsledku jako nemít vůbec žádný plán. Běžné plánování je zpravidla omezeno nebo podmíněno trendem vývoje prostředí, k němuž jsou vztaženy vstupy plánu, disponibilní prostředky a zdroje plánu a cíle, kte-rých má být dosaženo navzdory vývoji prostředí, které plánovač nemá pod kontrolou. Mimo kontrolu tak jsou např. všechny zdrojové položky, které nejsou součástí bilance účetní jednotky na začátku účetního/hospodářského období, a zdroje, ke kterým nee-xistuje doposud žádný právní vztah. Plány s nimi však pracují v podobě předpokladu, že jsou pro plánované operace již disponibilní. Takto např. jednotlivá ministerstva pracují s plánovaným počtem personálu či s očekáváním příslibu přidělení podílu na výdajích státního rozpočtu v podobě výdajového limitu. Ve skutečnosti tato očekávání vývoje zdrojového okolí nemusí být vždy racionální. V logice přidělování podílu na státním rozpočtu se totiž úřady mohou soustřeďovat na jednodušší (extenzivní) plánovací úlohy,  jakým je „zaplňování“ přiděleného limitu, místo toho, aby řešily složitější (intenzivní)   99 Vojenské rozhledy 4/2011 úlohy zaměřující se na zvyšování efektivnosti vlastní činnosti vedoucí ve svém důsledku k vytváření si vnitřních (skrytých) rezerv. Každý plánovač by měl být schopen poučit se z vývoje, tj. chovat se inteligentně a přizpůsobit své plány a metody jejich přípravy charakteru vývoje ve zdrojovém okolí, ve kterém se plán připravuje. Pošetilost opačného přístupu se zpravidla ukazuje v situaci zužujícího se zdrojového rámce, kdy přestávají fungovat jednoduchá „zaplňovací“ řešení, která fungovala v situaci rostoucího výdajového limitu, fiskální expanze. To si lze uvědomit z vývoje v kapitole státního rozpočtu – Ministerstvo obrany zachyceného na obr. 1 a 2. 010203040506070802 % HDP skutečné vojenské výdajecelkové výdajepřiděleno k 1. dni hospodářského období  201020082006200420022000199819961994 Z obr. 1 je patrné, že od roku 2004 stagnuje a dokonce se zmenšuje prostor pro financování potřeb obrany České republiky. Období fiskální expanze vojenských výdajů definitivně skončilo rokem 2006 a bylo nahrazeno fiskální kontrakcí. Jak si lze uvě-domit z obr. 2, přesto až do dnešních dnů nedošlo k přizpůsobení metod finančního i nefinančního plánování nové situaci. Sestavování návrhu státního rozpočtu – kapitola Ministerstvo obrany a střednědobého plánu činnosti a rozvoje rezortu Ministerstva obrany běží stále v logice fiskální expanze zachycené na obr. 2 křivkami 1, 2b a 3. Tyto křivky mají stejný sklon jako křivka vytyčující růst výdajů Ministerstva obrany na úrovni 2 % HDP a jako křivka růstu vojenských výdajů před rokem 2004.Takový vývoj je zajímavý z pohledu kulturní antropologie fungování byrokratické organizace, kterou Ministerstvo obrany bezesporu je. Ukazuje se zde obecná inteli- gence plánovačů přizpůsobit se očekávané realitě. Ať už bylo plánování v posledních dvaceti letech v odpovědnosti tzv. civilních, nebo vojenských sekcí (podřízené náčel-níku generálního štábu), vždy pro sestavení finálního plánu, a to ať už v podobě plánu střednědobého či kapitolního rozpočtu, byl využíván sběr finančních požadavků/potřeb nákladových středisek pomocí kalkulačních/kmenových listů. Pramen:   Sbírka zákonů 1993-2010,  Praha: Ministerstvo vnitra; Statistická ročenka ČR 1993-2011,  Praha: Český statistický úřad. Obr. 1:  Vývoj limitu výdajů a skutečných výdajů kapitoly státního rozpočtu Ministerstvo obrany České republiky v letech 1993 až 2011 (mld. Kč).  100 Vojenské rozhledy 4/2011 3540455055606570758085 přiděleno k 1. dni hospodářského období  5 usnesení vlády ČR č. 590 z 20. 7. 20114 usnesení vlády ČR č. 675 z 22. 9. 20103 usnesení vlády ČR 736 z 28. 6. 20082b usnesení vlády ČR č. 1090 z 25. 9. 20062a usnesení vlády ČR č. 970 z 16. 8. 20061 usnesení vlády ČR č. 1154 z 13. 11. 2003 2 % HDP201420132012201120102009200820072006200520042003 12b2a345 Pramen:    Bílá kniha o obraně.  1. vyd., Praha: Ministerstvo obrany, 2011, ISBN 80-7278-564-3, s. 54. Obr. 2:  Vývoj rozpočtového rámce a skutečné výdaje kapitoly státního rozpočtu Ministerstvo obrany České republiky v letech 2001 až 2014 (mld. Kč). Málokdo si však dnes již vzpomene, že tento postup byl použit při implementaci (zavádění) systému plánování, programování a rozpočtování pro potřeby zjištění prvot- ních informací o požadavcích „nové“ armády vzniklé po rozdělení Československé armády, kdy nebyly k dispozici prakticky žádné relevantní informace o skutečném spotřebním chování této instituce. Centrální plánovací orgán se tedy tímto způsobem dotazoval, jaké relevantní vstupy tato střediska potřebují ke své činnosti. Jestliže Čes-koslovenská lidová armáda ke svému fungování oficiálně potřebovala 4 až 6 % toho, co vyprodukovala československá ekonomika, [12] přitom ale k dispozici pro potřeby armády nebyly k dispozici ani 2 % HDP, pak nemohlo překvapit, že systém sběru poža- davků prostřednictvím kalkulačních listů pravidelně generoval disproporci mezi potře-bami a skutečnými možnostmi jejich uspokojení. Klíčové přitom bylo zjištění proporcí mezi potřebou reprodukce a spotřeby umožňují sestavit přijatelný plán modernizace armády. [13] Výsledkem převisu požadavků nad možnostmi financování byl deficit schopností přesouvaný do budoucnosti.Tato nerovnováha spojená s „exportem a kumulací“ tohoto deficitu do budoucnosti vedla k postupnému odumírání vojenských schopností, když sice formálně existovaly vojenské útvary jako nositelé daných vojenských schopností, ve skutečnosti však již nemohly existovat jejich schopnosti pro nedostatek výcviku zapříčiněný nedostatkem náhradních dílů [14] nebo jiného materiálu potřebného pro výcvik. Důkaz lze najít v publikacích spojenců; zpráva Rozpočtového úřadu Kongresu v roce 2000 např. k situaci v ozbrojených silách jednoho z nových spojenců USA uváděla:„Česká republika má v současnosti nejméně schopné letectvo ze všech tří nových členských zemí. „Má 40 letounů MiG-21 neodpovídajících současným standardům nadzvukového letectva, které by měly být vyřazeny do konce roku 2003. …výcvik  je stále velkým problémem. Pozemní síly neorganizují výcvik v jednotkách ne vět- ších než je rota, což brání integraci cvičení s podpůrnými prvky. Navíc výcvik pilotů vůbec neodpovídá západnímu standardu. Letectvo sice nedávno začalo více cvičit, nicméně nízký počet nalétaných hodin kombinovaný se stárnoucím letovým parkem vedl k množství nehod. Pozemní síly se více zapojily do výcviku s ostatními zeměmi  101 Vojenské rozhledy 4/2011 NATO a zeměmi zapojenými do programu Partnerství pro mír, ovšem stále přetrvává nedostatečná schopnost komunikovat v angličtině.“ [15] Neúnosnost celé situace nakonec vedla v roce 2001 k ustavení funkce vládního zmocněnce pro reformu ozbrojených sil. Technologie kmenových/kalkulačních listů však paradoxně v plánování rezortu Ministerstva obrany přežila až do dnešních dnů. A jak si plánovači v 90. letech nevěděli rady s tím, jak řešit indikovaný deficit, zůstávají bezradní i po roce 2006. Situaci 90. let americká zpráva komentovala takto: „Plány na modernizaci trpí nedostatkem kvalifikace jak na straně ministerstva, tak zákonodárného sboru. Tato vada se ukazuje v akvizičních rozhodnutích postrádající promyšlený plán a především v polovině 90. let byly spíše motivovány politicky a příležitostně i nepochybnou korupcí než nějakým strategickým záměrem.“ [15] Dnes však již víme, že kumulace deficitu schopností zapříčiněná jejich nedostatečným financováním a jeho export do budoucnosti neřeší problém. Mohli jsme v to ovšem věřit v době, kdy výdajový limit Ministerstva obrany z roku na rok rostl. 2. plánování a cenový vývoj Přestože je plánování praktickou disciplínou, na poli jeho analýzy nacházejí široké uplatnění i teoretici. To velmi dobře ilustrují např. publikace Aarona Wildawskeho [16] hojně citované i v dílech zaměřujících se na problematiku plánování v odvětví obrany. [17, 18] Takový pohled zvenčí, pokud není ideologicky zaslepený, může tzv. prakti-kům minimálně prospět v situaci, kdy pod vlivem setrvačnosti byrokratické mašinérie nejsou ochotni či vůbec schopni si uvědomit charakter změn v okolí, které determinují úspěšnost jejich činnosti, a snaží se postupovat podle receptů (taktik) zaručujících úspěch možná v minulosti, ale v rámci nastalého vývoje již naprosto nevhodných. To  je i případ vývoje ekonomického prostředí, ve kterém operovali plánovači Ministerstva obrany, a které tak zuřivě hájil Jiří Dušek. [3] Pramen:    Indexy cen výrobců  – časové řady dostupné na <http://www.czso.cz/csu/redakce.nsf/i/ipc_cr> citováno 26. 7. 2011;  Indexy spotřebitelských cen – inface – časové řady  <http://www.czso.cz/ csu/redakce.nsf/i/isc_cr> citováno 26. 7. 2011. Obr. 3:  Cenový vývoj v České republice v letech 2005 až 2011 (průměr roku 2005 = 100 %). -505101520 Životní nákladyStavební prácePrůmysloví výrobciTržní služby VII-11I-11VII-10I-10VII-09I-09VII-08I-08VII-07I-07VII-06I-06VII-05I-05
Related Search
Advertisements
Related Docs
View more...
We Need Your Support
Thank you for visiting our website and your interest in our free products and services. We are nonprofit website to share and download documents. To the running of this website, we need your help to support us.

Thanks to everyone for your continued support.

No, Thanks