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Politique suisse de sécurité et de paix : cadre stratégique et parole aux acteurs

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Annuaire suisse de politique de développement Paix et sécurité : les défis lancés à la coopération internationale Politique suisse de sécurité et de paix : cadre stratégique et parole aux acteurs
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Annuaire suisse de politique de développement Paix et sécurité : les défis lancés à la coopération internationale Politique suisse de sécurité et de paix : cadre stratégique et parole aux acteurs Xavier Tschumi Canosa Édition électronique URL : ISSN : Éditeur Institut de hautes études internationales et du développement Édition imprimée Date de publication : 1 octobre 2006 Pagination : ISBN : ISSN : Référence électronique Xavier Tschumi Canosa, «Politique suisse de sécurité et de paix : cadre stratégique et parole aux acteurs», Annuaire suisse de politique de développement [En ligne], , mis en ligne le 22 janvier 2010, consulté le 03 mai URL : The Graduate Institute Geneva Politique suisse de sécurité et de paix : cadre stratégique et parole aux acteurs Xavier Tschumi Canosa* Introduction Avant l événement historique majeur qu a constitué la fin de la guerre froide, la politique extérieure de la Suisse se caractérisait par sa réserve et sa noningérence, axée essentiellement sur la politique de neutralité : «Jusqu au tournant des années , la politique extérieure de la Suisse faisait profil bas, n était pas problématique du point de vue de la politique intérieure. Le Conseil fédéral n avait pratiquement pas besoin de la diriger. Le contenu de la politique extérieure s orientait pour l essentiel sur le droit et la politique définie en matière de sécurité.» 1 Dès le début des années 1990, le contexte international a été fondamentalement bouleversé et marqué par une densification des interrelations dans tous les domaines, notamment économique (dynamique de mondialisation) et politique (tendance accrue au traitement multilatéral des questions internationales). Dans ce contexte, le Conseil fédéral a très vite senti la nécessité de reconsidérer toute la politique extérieure de la Suisse. Dans son rapport de et dans celui de , le Conseil fédéral a défini cinq objectifs de politique extérieure, concordant d ailleurs avec ceux que se sont assignés les pays européens pour leur propre politique extérieure, de même qu avec les principes des Nations unies. C est ainsi que ces objectifs, au caractère visionnaire, ont pu être ancrés dans la nouvelle Constitution fédérale 4, en vigueur depuis le 1 er janvier Le premier objectif de politique extérieure fixé par le Conseil fédéral était, dans le rapport de 1993, «le maintien et la promotion de la sécurité et de la paix» 5. Les termes ont légèrement évolué dans le rapport 2000, qui vise alors à «promouvoir la coexistence pacifique des peuples» 6. Les notions de sécurité et de paix demeurent implicitement au centre de la nouvelle formulation de cet * Collaborateur scientifique à l Institut universitaire d études du développement (IUED), Genève. 1 L. Goetschel, Politique extérieure en mouvement. Synthèse du PNR 42, Berne, 2000, p Conseil fédéral, Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 du 29 novembre 1993 (Feuille fédérale [FF] ). 3 Conseil fédéral, Rapport sur la politique extérieure Présence et coopération: la sauvegarde des intérêts dans un monde en cours d intégration du 15 novembre 2000 (FF ). 4 Art. 54, al. 2, Cst. et Art. 101, Cst. 5 Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90, op. cit., p Les quatre autres objectifs de la politique extérieure suisse sont: promouvoir le respect des droits humains et la démocratie, sauvegarder les intérêts de l économie suisse à l étranger, soulager les populations dans le besoin et lutter contre la pauvreté, préserver les ressources naturelles (source: Rapport sur la politique extérieure 2000, op. cit., p. 276). 141 objectif, dont le point fort est de «fournir une contribution essentielle et bien visible à la prévention des conflits armés» 7. Le présent article se concentre sur cet objectif de politique extérieure en particulier, et sur les politiques de sécurité et de paix définies et mises en œuvre à cette fin. Il poursuit deux ambitions: d une part, fournir au lecteur une vue d ensemble de l évolution qu ont subie ces politiques depuis le début des années 1990 et des moyens dont s est dotée la Suisse pour réaliser cet objectif; d autre part, restituer les éléments saillants et complémentaires d une interview menée en mars 2006 sur ce sujet avec trois responsables de l administration fédérale. Sans méconnaître l important travail des nombreux acteurs suisses non gouvernementaux et privés dans le domaine, notamment les ONG 8, cet article se concentre sur les activités de l administration fédérale en matière de sécurité et de paix, tant sur le plan conceptuel que sur le plan opérationnel. Politique de sécurité et politique de paix de la Suisse : évolution récente Avec la fin de la guerre froide, la notion de sécurité humaine a progressivement pris l ascendant sur la notion étroite de sécurité nationale s adressant aux Etats, en tant qu indicateur de sécurité et de paix des individus contre les menaces qui se sont manifestées depuis lors. La définition et la mise en œuvre d une politique de sécurité et de paix tenant compte de ce nouvel environnement de menaces apparaissent alors comme une tâche complexe pour un Etat traditionnellement neutre comme la Suisse. Politique suisse de sécurité: coopérer sur le plan multilatéral et adapter la neutralité La politique de sécurité de la Suisse, jusqu à la fin de la guerre froide, était dominée par la conception dite de «défense globale», qui donnait à l armée un rôle central et dans laquelle les actions diplomatiques et politiques sur le plan international (les composantes dites «élargies» de la politique de sécurité) étaient plus discrètes. Les priorités ont été inversées lorsque la guerre froide a pris fin, «passant [ ] de la défense militaire du pays aux composantes élargies de la politique de sécurité : la mission stratégique la plus importante était désormais la promotion de la paix et la gestion des crises, parce que c était également la mission la plus probable» 9. Les activités de promotion de la paix, qui ont pris une position centrale dans la politique de sécurité de la Suisse, couvrent toutes les phases du cycle conflictuel, de la prévention des conflits armés à la consolidation de la paix en passant par toutes les actions, civiles et militaires, menées au cours des hostilités pour réduire le niveau de violence et ses conséquences. A ce titre, 7 Rapport sur la politique extérieure 2000, op. cit., p Voir à ce propos la contribution de Maya Krell au présent ouvrage. 9 L. Goetschel, M. Bernath, D. Schwarz, Politique extérieure suisse. Fondements et possibilités (traduction de Schweizerische Aussenpolitik. Grundlagen und Möglichkeiten, paru en 2002), Lausanne, Payot, 2004, p l aide au développement et l aide humanitaire ont vocation d assumer un rôle privilégié dans les trois phases principales de tout conflit : elles peuvent en effet participer à la prévention structurelle des conflits et, s ils éclatent, à l aide d urgence pendant leur déroulement et à la reconstruction dès qu ils se terminent. Dans ce sens, «la guerre s est invitée à la table de travail de l aide publique au développement» 10. Dans ce mouvement, les instruments de la politique suisse de sécurité se diversifient et doivent trouver une articulation souple entre eux, notamment entre les moyens militaires et civils. Cette mutation des priorités de la politique de sécurité de la Suisse s accompagne également d un glissement de sa focalisation géographique vers l extérieur du pays et, ainsi, vers davantage de coopération sur le plan multilatéral. Ces deux principaux champs de réforme de la politique suisse de sécurité sont intégrés dans le rapport sur la politique de sécurité de la Suisse, produit par le Conseil fédéral en Son titre, La sécurité par la coopération, résume à lui seul cette nouvelle conception de la politique de sécurité et c est dans ce sens que le rapport présente une dimension véritablement novatrice en comparaison des documents antérieurs traitant de la sécurité. Il se base sur un examen minutieux et prospectif des menaces et dangers qui pèsent sur la Suisse depuis le début des années 1990 (auxquels nous revenons plus loin), pour redéfinir la coopération tant entre «tous nos moyens civils et militaires destinés à sauvegarder les intérêts en matière de politique de sécurité [que] la coopération avec les organisations internationales de sécurité et les Etats amis [ ] pour aider [ ] à garantir la stabilité et la paix dans un contexte plus étendu» 12. La neutralité de la Suisse a connu elle aussi une évolution au cours de cette période charnière, en revêtant une importance instrumentale croissante au détriment de sa dimension identitaire élevée au rang de but en soi. Le Rapport sur la neutralité, adopté par le Conseil fédéral en novembre 1993 et publié comme annexe au Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90 13, a permis d ouvrir «à la politique extérieure et à la politique de sécurité de la Suisse un espace de manœuvre élargi après la fin de la guerre froide» 14. La politique de neutralité consiste depuis lors à déterminer jusqu à quel point la neutralité contribue ou non à la réalisation des objectifs de la politique extérieure suisse. Cette nouvelle pratique de la neutralité a fait l objet d un rapport d évaluation en , par rapport à la politique suisse de sanctions lors du conflit du Kosovo en 1998 et De ce rapport est ressorti que les principales lignes de conduite en matière de neutralité définies dans le rapport de 1993 restaient valables et pertinentes. Cette conclusion est également celle à laquelle est parvenue, fin 2005, Acteurs suisses 10 J.-M. Severino, «Le développement face aux conflits», le Monde Economie, 17 décembre Conseil fédéral, La sécurité par la coopération. Rapport du Conseil fédéral à l Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse (RAPOLSEC 2000) du 7 juin 1999 (FF ). 12 Ibid., p Conseil fédéral, Rapport sur la politique extérieure de la Suisse dans les années 90. Annexe: Rapport sur la neutralité du 29 novembre 1993 (FF ). 14 Rapports sur la pratique de la neutralité (2000), résumé, rep/neutral/neut00.html . 15 Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), Pratique suisse de la neutralité. Aspects actuels, rapport du groupe de travail interdépartemental, 30 août 2000, 23 p. 143 une nouvelle analyse de la pratique suisse de la neutralité effectuée, cette fois, à l occasion du conflit en Irak (mars-avril 2003) 16. Plus récemment, le Conseil fédéral a demandé au DFAE un nouveau rapport d évaluation de la neutralité suisse telle que pratiquée lors du conflit au Liban (juillet-août 2006) 17. Dans la conception qui prévaut depuis 1993, la neutralité de la Suisse apparaît comme une règle politique permettant d assurer l indépendance et la sécurité de la Suisse. Ce dernier objectif, inscrit dans la Constitution fédérale au même titre que celui visant à la coexistence des peuples, est le point de mire même de la politique extérieure de la Suisse en matière de sécurité et de paix, dont le point fort est la prévention des conflits. La Suisse dispose de toute une panoplie d instruments pour prévenir les conflits, agissant à court et à long terme. Certains d entre eux sont spécifiquement et directement destinés à cette fin, en particulier ceux de la promotion de la paix, de diplomatie préventive et de gestion des crises. D autres moyens, comme la coopération au développement et avec les pays de l Est, l aide humanitaire ou les mesures de maîtrise des armements et de désarmement, contribuent également à prévenir les conflits, quoique plus indirectement et souvent dans le long terme. Politique suisse de paix : relier la promotion de la paix à la sécurité humaine et aux droits humains La politique de paix de la Suisse comprend toutes les activités mises en œuvre dans le but de «persuader les parties au conflit d adopter des formes de règlement non violent, dans le cadre de processus de transformation de moyenne ou longue durée» 18. Depuis la fin de la guerre froide, ces activités s inscrivent, à l échelle internationale, dans la stratégie d intervention intégrée en faveur de la paix, envisagée par le secrétaire général de l ONU, Kofi Annan 19. Dans cette conception, la politique de paix est mise en œuvre autant que possible à tous les niveaux 20 et avec divers instruments, civils et militaires, concourant à la promotion de la paix. Parmi les instruments civils, il faut relever la gestion civile des conflits, la coopération au développement et avec les pays de l Est, l aide et la politique humanitaire, et les programmes nationaux d aide au retour des réfugiés. Les ins- 16 DFAE, La neutralité à l épreuve du conflit en Irak. Synthèse de la pratique suisse de la neutralité au cours du conflit en Irak en réponse au postulat Reimann ( ) et à la motion du groupe UDC ( ) du 2 décembre 2005 (FF ). 17 Ce rapport, demandé le 26 juillet 2006, doit traiter de «la neutralité de l action helvétique dans le conflit au Proche-Orient» et de la «question du droit international humanitaire dans les conflits asymétriques» (Swissinfo, Proche-Orient: rapport sur la neutralité de la Suisse, communiqué de presse, 30 juillet 2006, 18 Conseil fédéral, Message concernant l ouverture d un crédit-cadre pour des mesures de gestion civile 19 des conflits et de promotion des droits de l homme du 23 octobre 2002 (FF ), p ONU, Agenda pour la paix. Diplomatie préventive, rétablissement de la paix, maintien de la paix, rapport présenté par le Secrétaire général en application de la déclaration adoptée par la Réunion au sommet du Conseil de sécurité le 31 janvier 1992, doc. A/47/277-S/24111, 17 juin 1992, 26 p. 20 Trois niveaux d intervention (tracks) sont généralement retenus: le premier sur le plan politique et diplomatique avec les responsables des parties au conflit, le deuxième avec certains groupes de la société civile (milieux économiques et scientifiques, ONG nationales) et le troisième avec une large base de la société civile (ONG locales, individus). 144 truments militaires comprennent les opérations de maintien de la paix, les actions visant à la réorganisation et au contrôle des forces armées ainsi que la politique de maîtrise des armements et de désarmement. En matière de promotion de la paix, qui sert aussi bien la politique de sécurité de la Suisse que celle de paix, les priorités vont à la diplomatie préventive, au tissage de relations de confiance, aux actions de médiation, à la promotion de structures démocratiques et de l Etat de droit ainsi qu à tout ce qui peut être entrepris pour renforcer la sécurité humaine. Ce dernier concept désigne «la sécurité de tout individu qui devrait pouvoir vivre partout dans le monde, sans peur et sans être livré à l arbitraire, dans le respect de son intégrité physique» 21. Il comprend pour l essentiel les droits humains, le droit international humanitaire et pénal, ainsi que la lutte contre les mines antipersonnel, les armes légères et l enrôlement d enfants soldats dans les groupes armés. Rassembler ces domaines dans un seul concept permet de mettre en évidence «l importance de la sécurité éprouvée par les individus en tant qu indicateur de sécurité et de paix» 22. De plus, l analyse de la situation de ces individus dans un pays donné, du point de vue de leur sécurité humaine, est précieuse dans le cadre de systèmes d alerte précoce portant sur les crises qui pourraient s y développer. De son côté, le respect des droits humains apparaît comme une condition préalable à toute solution de paix durable, cette dernière étant à son tour le garant de la protection de ces droits ou, tout au moins, un frein à leur violation. La paix et les droits humains sont inséparables et cela se traduit, dans la pratique de la Direction politique du DFAE, par une règle d engagement visant à «harmoniser dans la mesure du possible les interventions de promotion des droits de l homme avec celles de gestion civile des conflits et [à] les déployer dans le cadre de programmes intégrés» 23. Le lien entre paix et droits humains est encore souligné dans le message du Conseil fédéral visant à donner une base légale commune aux engagements de la Suisse dans ces deux domaines 24. Leur financement, aux uns et aux autres, est d ailleurs issu d un même crédit-cadre et, chaque année, le Conseil fédéral rédige un seul rapport sur les activités en faveur de la paix et des droits humains effectuées dans le cadre de la loi (nous revenons plus loin sur les instruments de la promotion de la paix). A vrai dire, les droits humains ont une dimension véritablement transversale et c est en raison de cette caractéristique que leur promotion forme une composante de nombreuses politiques outre celle de gestion civile des conflits, notamment les politiques de coopération au développement, de lutte contre le terrorisme ou de migration. La politique suisse des droits humains ne se limite donc plus à la promotion des droits civils et politiques comme dans le passé mais tente d influer aussi sur le respect des droits économiques, sociaux et culturels. Sans développer plus avant cette question complexe de la transversalité des droits humains, il est tout de même intéressant de relever qu elle est Acteurs suisses 21 L. Goetschel, M. Bernath, D. Schwarz, op. cit., p Ibid. 23 Conseil fédéral, Message concernant l ouverture d un crédit-cadre, op. cit., p Conseil fédéral, Message concernant la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix et de renforcement des droits de l homme du 23 octobre 2002 (FF ). 145 bien présente dans la politique suisse de promotion de la paix, mettant parfois les acteurs de cette dernière face à d épineux dilemmes. Une étude publiée en mars 2006, cofinancée par la Suisse et la Norvège, analyse par exemple jusqu à quel point il faut, dans les négociations de paix, imposer des normes de protection des droits humains par principe ou alors les mettre de côté pour ne pas compromettre le résultat de ces négociations 25. L ambassadeur Thomas Greminger et Peter Wille 26, dans la préface de cette étude, résument le dilemme ainsi : «Insistence on punishment for flagrant violations of human rights undoubtedly complicates the negotiation process intended to bring a conflict to an end. Conversely, a peace process that concentrates solely on silencing the guns as soon as possible and regardless of the concessions made, almost always creates obstacles for the redress of massive, systematic atrocities.» 27 En mai 2006, le Conseil fédéral a produit un Rapport sur la politique extérieure de la Suisse en matière de droits de l homme 28 qui tente d apporter quelques éléments de réponse à ce genre de dilemme et à d autres conflits d intérêts impliquant les droits humains, y compris avec des priorités de politique extérieure non liées à la promotion de la paix (commerce extérieur, mondialisation, développement de la science et des technologies par exemple). Les menaces qui fondent la politique de sécurité et de paix de la Suisse Les notions de paix et de sécurité sont reliées par les instruments mis en œuvre dans le cadre de leur politique respective mais également par la double mission constitutionnelle de la Confédération déjà évoquée ci-dessus (assurer l indépendance et la sécurité du pays et contribuer à la coexistence pacifique des peuples). De plus, les définitions mêmes de paix et de sécurité font intervenir un vocable commun: les menaces. «Si le concept de sécurité désigne l absence de menaces déterminées, la notion de paix, pour sa part, caractérise la situation où les causes des menaces correspondantes ont été éliminées.» 29 Le rapport de 1999 sur la politique de sécurité, La sécurité par la coopération, dresse une liste des menaces auxquelles la Suisse risque à l avenir d être confrontée, au vu des développements constatés et pressentis depuis le début des années Cet inventaire des menaces n est pas anodin puisqu il a mis en marche, en Suisse, une dynamique de réformes de la politique de sécurité et de paix jamais c
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