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PROJET DE CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPÉENNE

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PROJET DE CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPÉENNE Bruxelles, le 18 avril 2000 CHARTE 4232/00 CONTRIB 106 NOTE DE TRANSMISSION Objet : Projet de Charte des
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PROJET DE CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX DE L'UNION EUROPÉENNE Bruxelles, le 18 avril 2000 CHARTE 4232/00 CONTRIB 106 NOTE DE TRANSMISSION Objet : Projet de Charte des droits fondamentaux de l'union européenne Veuillez trouver ci-après une contribution de la Fédération Internationale des Ligues des Droits de l'homme (FIDH) en vue de l'audition publique du 27 avril Ce texte a été soumis en langue française uniquement. CHARTE 4232/00 cb 1 INTERVENTION DE LA FIDH DEVANT LA CONVENTION audition du 27 avril 2000 «Tous les droits de l homme sont universels, indissociables, interdépendants et intimements liés» (para. 5 de la Déclaration et du Programme d action de Vienne, 1993). Ces mots ne sont pas de la rhétorique : ils ont une signification très concrète et des conséquences réelles - notamment sur l élaboration du nouvel instrument en gestation au sein de l UE. 1. L universalité signifie que toutes les personnes sous la juridiction des Etats membres de l Union européenne devront bénéficier des droits fondamentaux énoncés dans la Charte. Pour la FIDH, il serait inadmissible que la Charte établisse des catégories de bénéficiaires, distinguant citoyens européens, résidents légaux et personnes en situation irrégulière. La règle doit être l application des droits énoncés à tous les êtres humains ; seules des exceptions très limitées pourront être prévues pour certains droits spécifiques (droits de vote et d éligibilité, protection diplomatique). Les droits réservés aux citoyens européens auront un caractère totalement exceptionnel. A cet égard, la FIDH appelle la Convention à saisir l occasion de la rédaction de la Charte pour proposer une extension de la citoyenneté européenne aux personnes résidant légalement depuis au moins cinq ans dans un Etat membre. 2. Le caractère universel des droits de l Homme signifie également qu ils représentent le patrimoine commun de l humanité. Si le Conseil de l Europe, puis l UE, se sont construits en référence aux droits de l Homme, cela ne signifie pas que ces valeurs sont propres aux Européens, en sont l apanage ou une caractéristique originale. Les droits de l Homme fondent l identité de l être humain, et pas seulement des Européens. La Déclaration universelle des droits de l Homme a été adoptée avant même que la Communauté européenne ne voie le jour. CHARTE 4232/00 cb 2 Il est vrai que l UE est composée de démocraties solides et que les personnes vivant sur son territoire bénéficient d un système de garantie de leurs droits particulièrement développé. Les peuples des autres régions du monde aspirent cependant également à la reconnaissance de leurs droits fondamentaux, et nombreux sont ceux qui chaque jour mettent leur vie ou leur sécurité en danger pour la simple raison qu ils appellent au respect des droits de l Homme universels. Si la politique extérieure de l UE est fondée sur les droits de l homme et les principes démocratiques, c est précisément parce que ces valeurs sont universelles - et non parce qu elles sont spécifiquement européennes. A l heure où l UE a commencé à élaborer un nouvel instrument de protection des droits de l Homme, elle doit réaffirmer plus que jamais le caractère universel de ces droits, tels qu ils résultent notamment des instruments des Nations Unies et de l OIT. Ces instruments sont la référence quotidienne des organisations de défense des droits de l Homme et des défenseurs des droits de l Homme du monde entier. En laissant croire que les droits de l Homme représentent une spécificité européenne, l UE affaiblirait sa capacité d action en faveur des droits de l Homme sur la scène internationale, risquant d être taxée d «impérialisme culturel» par les dictateurs en tout genre. Dans cette perspective, la soumission des institutions européennes au contrôle extérieur de la Cour européenne de Strasbourg aurait un impact symbolique déterminant vis-à-vis des Etats tiers et de leurs ressortissants. La Charte ne doit pas être le prétexte permettant aux institutions européennes de se soustraire à tout contrôle extérieur. L élaboration de la Charte et l adhésion aux instruments pertinents du Conseil de l Europe sont deux processus parallèles et complémentaires. 3. Les droits de l Homme sont indissociables et interdépendants. La terminologie utilisée est sans incidence à cet égard : qu on parle de droits de l Homme, droits de la personne, droits de la personne humaine, droits humains ou droits fondamentaux, c est toujours des mêmes droits qu il s agit. En droit international, la seule distinction admise parmi les droits de l Homme est celle qui différencie les droits auxquels il ne peut être dérogé, quelles que soient les circonstances (guerre, etc.) des autres droits fondamentaux (cf. art CEDH, art. 4.2 du Pacte Int. sur les droits civils et politiques, art. 3 commun des quatre Conventions de Genève de 1949). Les autres distinctions auxquelles il est parfois fait référence sont sans objet et ont pour seul effet de rendre le paysage plus confus. Les droits sont indivisibles : ils sont d égale importance et leur réalisation est intimement liée, qu il s agisse des droits civils et politiques ou des droits économiques, sociaux et culturels. C est pourquoi il est souhaitable que la future Charte consacre l ensemble de ces droits. 4. L adhésion de l UE à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l Homme (CEDH) et à la Charte sociale européenne (CSE) révisée reste une question essentielle qui doit être gardée à l esprit au cours de l élaboration de la Charte. CHARTE 4232/00 cb 3 Concernant l adhésion à la CEDH : Le Parlement européen a souligné à juste titre les dangers qui peuvent résulter d une Charte ayant force contraignante sur le plan de la sécurité juridique et de la cohérence du système de protection des droits de l Homme en Europe 1. La plus grande prudence s impose en effet afin que l adoption de la Charte ne rende pas le système juridictionnel européen incompréhensible pour le citoyen, déjà souvent ignorant des procédures qui lui sont accessibles. La soumission des actes de la Communauté et de l Union à un contrôle externe, au même titre que les actes des autorités et juridictions nationales souveraines, pourrait rassurer les Cours constitutionnelles quant à l existence d une protection équivalente des droits fondamentaux dans l ordre juridique communautaire. Le risque que les Cours constitutionnelles de certains États membres remettent en cause la primauté et l'application uniforme du droit communautaire, en décidant de vérifier elles-mêmes la conformité des actes communautaires aux droits fondamentaux serait ainsi réduit. Quant au risque d apparition d interprétations divergentes voire contradictoires adoptées par les deux Cours européennes, l'adhésion à la CEDH et le contrôle externe qu'elle prévoit pourrait limiter l apparition de telles incohérences et avoir un effet préventif en obligeant les institutions communautaires à veiller davantage au respect de la CEDH au stade de l'élaboration de la législation communautaire. 1 «insiste pour qu après un examen détaillé des nombreuses possibilités de conflits de juridiction virtuels entre la Cour européenne des droits de l Homme, la Cour de justice des communautés européennes et les plus hautes juridictions constitutionnelles des Etats membres, et après la mise en place préventive de la législation appropriée, les droits incorporés dans la Charte puissent en principe être soumis à la juridiction de la CJCE» (résolution du PE sur l espace de liberté, sécurité et justice, 15 févr «souligne la nécessité d établie une hiérarchie précise des normes juridiques et une définition et une délimitation adéquates des compétences respectives de la CJCE, de la CEDH et des tribunaux nationaux, de manière à éviter que des normes juridiques différentes soient appliquées», résol. Sur le rapport sur les droits humains dans l Union, 16 mars 2000, point 86. Voir aussi Memorandum on the EU Charter of fundamental rights by the Standing Committee of experts on international immigration, refugee and criminal law, February 2000, p. 7 et 11 : «The EU Charter will ind the domestic authorities where they implement Community law or derogate from it. This means that the domestic courts may be confronted with two distinct standards : the EU Charter, as interpreted by the ECJ, and the ECHR, as interpreted by the European Court of Human Rights. This underlines the importance of avoiding diverging interpretations at all costs... the most rational and transparent solution remains accession by the EU as such to ECHR system». CHARTE 4232/00 cb 4 Le Parlement a demandé à plusieurs reprises l accession des Communautés européennes, et plus récemment de l UE, à la CEDH 2. L Assemblée parlementaire du Conseil de l Europe a également demandé une telle accession 3. Il convient de noter que parmi les questions retenues par la Présidence portugaise comme pouvant être proposées au Conseil européen de juin afin d'être ajoutées au mandat de la CIG figurent l'attribution à l'union de la personnalité juridique et l adhésion à la CEDH. La FIDH considère qu en adoptant une Charte des droits fondamentaux et en l incluant dans le Traité de l UE, les Etats membres érigent les droits fondamentaux en objet (objectif) de l UE. Cela signifie que l accession de l UE aux instruments du Conseil de l Europe sera désormais possible, en vertu de l article 308 du Traité instituant la Communauté européenne (ancien article 235) 4. En effet, dans son avis du 28 mars 1996, la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) avait estimé qu à défaut de compétences spécifiques expresses ou implicites conférant aux institutions communautaires, de manière générale, le pouvoir d édicter des règles en matière de droits de l Homme ou de conclure des conventions internationales dans ce domaine, il convenait d examiner si l art. 235 du traité (nouvel art. 308) pouvait constituer une base juridique pour l adhésion des Communautés européennes à la CEDH. La Cour avait estimé que les conséquences d une telle adhésion auraient dépassé les limites de l art. 235 et supposait donc une modification préalable du traité, car le cadre général résultant de l ensemble des dispositions du traité, et en particulier celles définissant les missions et actions de la Communauté, ne se référait pas explicitement aux droits de l Homme. Au regard de cette jurisprudence, la FIDH considère qu en incluant une référence à la nouvelle Charte dans le Traité, voire en y reprenant l ensemble de ses dispositions, les Etats membres lèveront de fait l obstacle que la CJCE voyait à l adhésion des Communautés européennes à la CEDH. En adoptant la Charte, les Etats membres franchiront un grand pas vers l accession à la CEDH. Aucune objection de principe à cette accession ne semble pouvoir subsister Notamment résol. Sur le rapport sur les droits humains dans l Union, 16 mars 2000, point 87, «invite instamment les Etats membres à permettre que l UE acquière une personnalité juridique, de manière à ce qu elle puisse avoir accès à la Cour européenne des droits de l Homme». Résol sur la Charte des droits fondamentaux de l UE, 16 mars 2000, point S et art. 15 : «estimant que l adhésion de l Union à la CEDH, après les nécessaires modifications du Traité sur l UE, constituerait un pas important vers le renforcement de la protection des droits fondamentaux au sein de l Union... invite la CIG à faire en sorte que l Union adhère à la CEDH afin d établir avec le Conseil de l Europe une coopération étroite, afin d éviter par les moyens appropriés d éventuels conflits ou chevauchements entre la CJCE et la CEDH». Résolution du 25/01/2000. Art. 308 : si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l un des objets de la Communauté, sans que le présent Traité ait prévu les pouvoirs d action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. CHARTE 4232/00 cb 5 Certains Etats membres pourraient considérer que l accession à la CEDH entraînerait des modifications du système européen de protection des droits de l Homme d une envergure constitutionnelle. Dans ce cas, la FIDH appelle à l insertion d une disposition prévoyant expressément la possibilité pour l UE d accéder à la CEDH dans le Traité, à l occasion de la Conférence inter-gouvernementale. Concernant l adhésion à la Charte sociale européenne révisée : Il convient de distinguer l accession à la CEDH et à la CSE révisée car les mécanismes de contrôle du respect de ces instruments diffèrent réellement ; cela a pour conséquence que (1) les raisons militant pour ces deux ratifications ne présentent pas la même urgence et (2) ces accessions n ont pas des implications comparables sur le plan de la révision des traités. (1) La CEDH est assortie d un mécanisme juridictionnel extrêmement élaboré, ce qui génère un risque d incohérences et de confusion en cas d adoption par l UE d une Charte contraignante dotée d un mécanisme juridictionnel propre. Cet argument puissant en faveur de l adhésion à la CEDH n est valable que dans une moindre mesure concernant l adhésion à la CSE révisée, celle-ci étant dotée d un mécanisme de contrôle moins développé que la CEDH. Le risque de décisions contradictoires entre la CJCE (lorsqu elle sera chargée de veiller au respect de la future Charte) et le Comité européen des droits sociaux (qui contrôle le respect de la CSE) n est cependant pas totalement inexistant. L adhésion de l UE à la CSE révisée est donc souhaitable, mais moins urgente que l adhésion à la CEDH notamment car tous les Etats membres de l UE n ont pas encore ratifié la CSE révisée. (2) L adhésion de l UE à la CSE révisée n aurait pas des conséquences d «envergure constitutionnelle» (cf. avis 2/94 du 28 mars 1996, CJCE), précisément parce que les mécanismes de contrôle instaurés par la CSE révisée sont beaucoup moins développés que ceux instaurés par la CEDH. L UE devrait donc être en mesure de devenir partie à la CSE révisée sans qu une modification des Traités soit nécessaire. 5. Les compétences de l Union européenne se sont considérablement accrues, notamment depuis l entrée en vigueur du Traité d Amsterdam. La Charte devrait donc couvrir les trois piliers du Traité sur l UE, y compris la politique étrangère et de sécurité commune et la coopération judiciaire et policière en matière pénale (qui font partie des compétences de l Union et non de la Communauté européenne - 3 ème pilier). Il s agira en effet d une Charte des droits fondamentaux de l Union européenne - et non des Communautés européennes - couvrant par conséquent les trois piliers du Traité sur l Union européenne. Cette orientation correspond à la volonté politique exprimée à ce jour à l occasion des Conseils européens de Cologne et de Tampere où il a systématiquement été question d une Charte des droits fondamentaux de l Union européenne. En outre, elle est la seule conforme avec le souci exprimé d augmenter la visibilité en matière de droits fondamentaux et d accroître la sécurité juridique. Le même raisonnement est valable concernant l adhésion à la CEDH et à la Charte sociale européenne révisée. L Union européenne devrait adhérer en tant que telle aux instruments pertinents du Conseil de l Europe afin que l ensemble des actes posés par les institutions européennes qui seraient susceptibles d avoir des conséquences sur la jouissance des droits fondamentaux soient soumis au contrôle de la Cour de Strasbourg. La prochaine conférence intergouvernementale devrait être mise à profit pour que l UE se voie octroyer la personnalité juridique afin qu elle puisse adhérer en tant que telle aux instruments du Conseil de l Europe. CHARTE 4232/00 cb 6 6. Tout le monde, à commencer par la CJCE elle-même, a reconnu que le droit des individus d introduire un recours devant la Cour est trop limité, ce qui est particulièrement regrettable dans le domaine de la protection des droits fondamentaux. La FIDH considère qu à défaut pour les rédacteurs de la Charte de retenir un élargissement des conditions d introduction des recours individuels devant la Cour - ce qui entraînerait une surcharge de travail énorme pour cette dernière - une solution alternative serait de permettre le recours d intérêt collectif (par les ONG) dans les cas où le recours individuel n est pas recevable (ex : recours en annulation contre les actes de portée générale). Cette solution intermédiaire permettrait d éviter un engorgement de la Cour, lequel entraînerait un allongement excessif des procédures, en violation du droit à un procès équitable. Elle aurait aussi le mérite de garantir une protection juridictionnelle de tous les droits figurant dans la future Charte, d éviter que certains cas échappent à tout contrôle judiciaire. Les ONG de défense de l environnement ont d ailleurs également demandé un mécanisme de ce type (dans le domaine de l environnement, les dommages affectent rarement une personne directement et individuellement, mais ont au contraire des conséquences collectives 5 ). La solution alternative généralement présentée consistant à créer un mécanisme de renvoi préjudiciel de la CJCE à la CEDH pour les questions relatives à l interprétation de la CEDH ou à la compatibilité du droit communautaire avec celle-ci n apparaît pas satisfaisante. D abord, elle semble difficilement praticable en raison de l allongement des procédures que cela impliquerait. Ensuite, elle n est pas souhaitable pour des raisons de fond : dans l état actuel de la CEDH, il n appartient pas à ses organes de se prononcer in abstracto sur la compatibilité du droit interne d un Etat partie avec les dispositions de la CEDH. En outre, confier à une juridiction internationale extérieure à l Ordre Juridique Communautaire la compétence de constater l invalidité d un acte de droit communautaire, c est aller au-delà de ce qu exige l adhésion à la CEDH et donc déroger de manière quasi certaine au principe d autonomie de l Ordre Juridique des Communautés Européennes. En effet, celui-ci abandonnerait la maîtrise sur les moyens d exécuter un arrêt éventuel de condamnation de la CEDH. LES RECOMMANDATIONS DE LA FIDH TIENNENT EN SIX POINTS : 1. pas de catégories de bénéficiaires des droits 2. rappeler avec force le caractère universel des droits de l Homme 3. consacrer l ensemble des droits de l Homme dans la Charte (civils, politiques, économiques, sociaux et culturels) et proposer un accroissement du niveau de protection des droits fondamentaux 4. inclure la Charte dans les Traités pour lui conférer un caractère contraignant et ouvrir la porte à l adhésion de l UE aux instruments pertinents du Conseil de l Europe, et en tout état de cause à la CEDH 5. reconnaissance à cet effet de la personnalité juridique de l Union 6. permettre le recours des ONG devant la CJCE dans les cas où le recours individuel n est pas ouvert. 5 Voir Verdir le Traité III, récemment adopté par les principales ONG de défense de l environnement en vue de la prochaine CIG, p 7-9. CHARTE 4232/00 cb 7 New.eu Domain Changed Web and Addresses The introduction of the.eu domain also required the web and addresses of the European institutions to be adapted. Below please find a list of addresses found in the document at hand which have been changed after the document was created. The list shows the old and new address, a reference to the page where the address was found and the type of address: http: and https: for web addresses, mailto: for addresses etc. Page: 1 Type: mailto Old: New: Addendum: 1
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