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Référence : SF13 C décembre PDF

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Référence : SF13 C décembre 2013 Audition d Aymeric Elluin Parlement européen Commission du commerce international Mise en œuvre du Traité sur le commerce des armes Monsieur le Président, Mesdames,
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Référence : SF13 C décembre 2013 Audition d Aymeric Elluin Parlement européen Commission du commerce international Mise en œuvre du Traité sur le commerce des armes Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs, les Députés Mesdames, Messieurs, les panelistes Amnesty International souhaite vous remercier pour votre invitation et l intérêt porté à notre organisation. Le Traité sur le commerce des armes (TCA) est «le premier grand traité universel du XXI e siècle dans le domaine de la sécurité internationale et de la maîtrise des armements». C est ainsi que s exprimait Laurent Fabius, ministre français des Affaires étrangères devant le Parlement, le 8 octobre dernier. Il allait ainsi dans le sens des ONG pour lesquelles son adoption représente une victoire historique - elle vient combler un vide juridique intolérable pour les victimes de la violence armée en offrant un nouveau bouclier aux droits humains. C est pourquoi, la question de sa mise en œuvre est si cruciale. Une application inadéquate, sans ambition, ruinerait les années d effort pour parvenir à ce qu un texte soit adopté. Les défis sont nombreux qui attendent la communauté internationale, au premier plan de laquelle figure l Union européenne (UE), et ses Etats membres. Depuis le 3 juin, le Traité a été signé par 115 Etats et ratifié par 9 Etats. Un des derniers en date est le Mali. Son représentant, expliquait en juillet 2012 lors de la première conférence de négociation que son pays avait longtemps été un lieu paisible et pacifique. Durant 20 ans, il avait tout mis en œuvre en vue de son développement socioéconomique. Mais aujourd hui assénait- il, le Mali «est revenu à la période préhistorique, et cette page noire est la conséquence directe des armes légères et de petit calibre en provenance de pays connaissant le printemps arabe». Il a exhorté les États à conclure un Traité qui soit «solide, robuste et contraignant» afin, a- t- il dit, «que le reste du monde ne connaisse pas le même destin que le Mali». Au sein de l UE, l Italie, le Royaume- Uni, l Allemagne, et l Irlande ont achevé le processus national de ratification. Le 12 décembre, c était au tour de la France suite à l adoption par le Parlement du projet de loi autorisant la ratification du Traité. En Espagne, en Estonie et en Belgique, le processus national est en cours. Le 4 février 2014, tous les regards seront tournés vers l UE. Amnesty International exhorte tous ses Etats membres a achevé leur processus national de ratification à cette date, afin de contribuer à l entrée en vigueur aussitôt que possible du Traité. La responsabilité européenne est d autant plus grande que ses Etats membres concourent à hauteur de 30% aux exportations mondiales d armement. Deux d entre eux sont membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies et font partie des 5 premiers exportateurs au monde. Il faut également leur additionner: l Allemagne, l Italie, la Suède ainsi que l Espagne. L engagement européen sur le TCA donnera un signal sans appel aux dirigeants du monde entier pour qu ils se mobilisent en vue de sa ratification. La marche est inéluctable. Le 26 septembre dernier, le Conseil de sécurité, via la résolution 2117, a exhorté les «États à envisager de signer et de ratifier dans les meilleurs délais le Traité sur le commerce des armes». Le 9 décembre, l Assemble générale des Nations unies est allée dans le même sens avec l adoption de la résolution A/RES/68/31. Au niveau régional, les Etats se mobilisent également. Le 7 décembre, à l issue du Sommet de l Elysée pour la Paix et la Sécurité en Afrique qui s est tenu à Paris, les Chefs d Etat et de Gouvernement de 42 pays africains se sont engagés à signer et ratifier dans les meilleurs délais le Traité et ont accueilli favorablement l offre d assistance de la France pour sa mise en œuvre. En Asie, se tenait les 26 et 27 novembre la conférence de Manille. Elle a réuni, plus d une cinquantaine de représentants de gouvernements des pays d Asie, des organisations régionales et de l ONU. La Conférence entendait encourager un dialogue sur la mise en œuvre du Traité afin d accélérer son entrée en vigueur. En Asie, 14 pays ont signé, le TCA mais aucun ne l a encore ratifié. à Une avancée historique Non seulement le Traité réglemente pour la première fois les transferts d armes classiques mais il vise également à responsabiliser le comportement des Etats dans leurs transferts d armes. Son originalité consiste à imposer aux États de considérer le droit international humanitaire et pénal ainsi que celui relatif aux droits humains, pour déterminer si un transfert d armes peut être autorisé. Dans un premier temps, le Traité interdit aux États parties le transfert d armes classiques dès lors qu ils ont connaissance, au moment où l autorisation est demandée, que ces armes pourraient servir à commettre ou à faciliter un génocide, des crimes contre l humanité ou des crimes de guerre. Les violations d engagements internationaux ou de décisions d embargo prises par le Conseil de sécurité des Nations unies sont également concernées. En l absence d interdiction, dans un second temps, les Etats parties doivent procéder à un examen de la demande d exportation. Autrement dit, les Etats parties doivent évaluer le risque qu un transfert d armes, de munitions ou de composants pourraient servir, entre autres choses, à commettre et faciliter des violations graves des droits humains et du droit international humanitaire. Ces critères à l exportation ne sont pas exclusifs, d autres sont énoncés. Lorsque ce risque est prépondérant et ne peut être modéré, l autorisation ne peut être accordée. à Des violations graves du droit international personnes seraient tuées chaque année par arme à feu. Elles trouvent la mort sur les champs de bataille ou sont victimes de la répression de l'état et des bandes criminelles. Par ailleurs, plusieurs millions d'autres personnes dans le monde meurent de ne pas pouvoir accéder aux soins médicaux, à l'eau ou à la nourriture parce qu elles sont piégées dans des conflits alimentés par la circulation non réglementée des armes. Pour chaque personne tuée dans un conflit armé, il faut compter toutes celles qui sont blessées, torturées, maltraitées, soumises à des disparitions forcées ou prises en otage dans le cadre de conflits et de la violence armée. C'est un énorme problème, qui peut détruire tous les aspects de la vie et des moyens de subsistance des gens. On estime ainsi le nombre de victimes directes et indirectes du conflit en République démocratique du Congo (RDC), à 5 millions de mort, depuis Les femmes sont particulièrement touchées. En 2008, femmes ont été violées en RDC soit l équivalent du 4ème arrondissement de Paris. à L enjeu du Traité Mettre fin à la souffrance humaine, voilà l enjeu majeur du Traité. Il n est pas étranger à l UE et ses Etats membres qui doivent déjà se conformer à la Position commune définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologies et d'équipements militaires (2008). A l instar du TCA, elle comporte une série de critères à l exportation servant aux Etats à évaluer le risque à l exportation d armements : à noter qu elle va plus loin que le TCA en certains points. La Position commune de 2008 s applique aux armes couvertes par la Liste commune des équipements militaires de l'union européenne. Elle même sert de référence pour les listes nationales des États membres. La France l a intégrée en droit interne. Enfin les Etats parties doivent également contrôler le courtage en armements aux termes d une Position commune en date de à Impacts du Traité Le Traité n aura pas d impact juridique sur l acquis communautaire. Tous deux sont compatibles comme l a analysé la Commission européenne. Le TCA n aura pas non plus d impact économique sur l industrie de la défense. Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères, l a encore souligné devant le Parlement le 8 octobre. Du reste, il est soutenu par nombre d industriels européens via l ASD. Le Traité aura sans doute en revanche un effet vertueux en créant les conditions d une concurrence loyale. Si l on se place vis- à- vis des objets et buts fixés par le Traité, la responsabilité des futurs Etats partie est totale. D eux seuls dépendra le succès de son application. Pour ce faire, ils doivent se mobiliser sur deux grands aspects. D une part, l universalisation du Traité afin qu il puisse entrer en vigueur et d autre part, sa bonne mise en œuvre en tendant vers la norme la plus élevée. à Universalisation et mise en œuvre Afin que le Traité entre en vigueur au plus vite, Amnesty International invite l UE (dans la ligne des résolutions 2117 et A/RES/68/31 des Nations unies) à promouvoir son universalité via le dialogue politique qu elle mène avec les pays tiers et sa participation aux diverses enceintes internationales dont elle est partie prenante. Il en est également de la responsabilité de chaque Etat membre d agir ainsi. Au cours du processus d'élaboration du TCA, l'ue a consacré d'importantes ressources à la sensibilisation et à la promotion dans le monde entier d'un TCA fort et ambitieux en organisant des séminaires régionaux. Il s agissait de faire en sorte que les acteurs nationaux et régionaux, les États membres des Nations unies, la société civile et l'industrie soient mieux informés des discussions menées actuellement au niveau international sur la question d'un TCA et de favoriser le débat entre États. L UE dans le cadre de la mise en œuvre du Traité pourrait convenir de relancer ce type d initiatives. Il convient également que l UE et ses Etats membres veillent à informer, sensibiliser, tous les acteurs intervenants dans la réalisation de transfert d armes afin de faciliter son application (industriels, acteurs financiers, courtiers, transporteurs). En juin dernier, l ONU a lancé le Mécanisme de fonds internationaux des Nations Unies d appui à la coopération en matière de régulation des armes (UNSCAR, pour l acronyme en anglais). Il appuiera en 2014, la ratification rapide du Traité par autant de pays que possible. Les activités concernées comprennent des mesures d assistance juridique et législative, le renforcement des capacités institutionnelles et l assistance technique. En 2013, le Danemark, l Allemagne, les Pays- Bas, l Espagne et le Royaume- Uni ont contribué financièrement au Mécanisme. L UE ainsi que ses Etats membres ont ainsi la possibilité de contribuer à l UNSCAR, d appuyer les acteurs éligibles et de coordonner leurs actions avec ceux qui bénéficieront de son aide. Il appartient également à l UE d entamer une réflexion sur de futurs accords internationaux qu elle pourrait conclure et le conditionnement de leur conclusion à la ratification du Traité par les Etats bénéficiaires. Amnesty International comme nombre d ONG considère que le Traité qui a été adopté constitue une base solide pour sauver des vies. Cependant, comme nombre d acteurs l ont reconnu il n est pas parfait et par trop général dans certaines de ses dispositions. Il ne saurait fixer une norme plafond. Il convient donc que les futurs Etats parties appliquent la norme plus élevée dès que cela est possible. Le préambule du Traité énonce d ailleurs : «qu aucune disposition du présent Traité n interdit à un État de maintenir ou de prendre des mesures effectives supplémentaires pour concourir à la réalisation de l objet et du but du présent Traité». Dès lors, il convient que l UE et ses Etats membres aient la même lecture du Traité et partagent la même interprétation quand cela est rendu indispensable par l énoncé des dispositions du Traité. De même, il convient qu ils défendent et promeuvent d un commun accord les meilleures pratiques liées à la mise en œuvre du Traité, telles que dégagées au niveau européen. L enjeu est ni plus ni moins que le Traité à l instar de la Position commune de 2008 contribue à une harmonisation des politiques nationales de contrôle des exportations d'armements, au plan mondial. 1) Champ d application du Traité (armements couverts) : le Traité énonce que «chaque État Partie institue et tient à jour un régime de contrôle national, notamment une liste nationale de contrôle, afin de mettre en œuvre ses dispositions». De plus, chaque État Partie «est encouragé à appliquer les dispositions du présent Traité à une gamme aussi large que possible d armes classiques» ainsi qu à rendre public sa liste de contrôle. Dans cette perspective l UE et ses Etats membres sont invités à entamer une réflexion sur l opportunité de promouvoir la Liste commune des équipements militaires de l UE auprès des futurs Etats parties et à rendre public celle- ci. Enfin, comme l a exprimé publiquement la France : «s agissant des drones armés, en fait, on peut considérer que ce sont des avions de combat pilotés à distance. Rien n interdit donc, à nos yeux, qu ils soient inclus dans la catégorie des avions de combat». Il convient dès lors que l UE et les autres Etats membres réfléchissent à l opportunité de promouvoir la même interprétation. 2) Champ d application du Traité (transferts couverts) : aux fins du Traité, la notion de transfert couvre l exportation, l importation, le transit, le transbordement et le courtage. Ne sont pas mentionnés les dons, prêts, cessions gratuites, soit les transferts non lucratifs. Comme l a rappelé Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères, le 8 octobre : «les transferts à titre gratuit ne sont pas formellement cités dans le traité... Cependant la France, à l instar de la plupart des autres pays de l Union européenne, considère que les cessions gratuites sont couvertes par le traité». Il convient dès lors que l UE et ses Etats membres réaffirment publiquement cette interprétation commune et la promeuvent. Concernant le courtage et la Position commune de 2003, les Etats membres de l UE sont invités à se saisir de l entrée en vigueur à venir du Traité afin de se mettre en conformité avec leurs obligations européennes et à harmoniser leurs dispositifs de contrôle. Selon un récent rapport du GRIP, 23 pays ont des législations en conformité avec la Position commune mais de portées inégales. Finalement, seul le Luxembourg n a pas encore adapté sa législation tandis que trois États membres (Belgique, France et Italie) doivent encore rendre les leurs conformes aux exigences européennes. Exportation et évaluation des demandes d exportation : selon le Traité si «l État Partie exportateur estime qu il existe un risque prépondérant de réalisation d une des conséquences négatives prévues [ ], il n autorise pas l exportation». La notion de risque prépondérant n ayant pas d existence en droit international, son adoption a soulevé de nombreuses interrogations et est déjà sujette à diverses interprétations. La France a indiqué devant le Parlement : «Le texte européen demande aux États de ne pas autoriser une exportation d armes s ils jugent qu il existe un risque manifeste qu elles puissent être utilisées à des fins contraires aux droits de l homme et au droit international humanitaire. Dès lors qu un risque est manifeste, pour reprendre la terminologie européenne, il est à notre sens forcément prépondérant». Dès lors, il convient que l UE et ses Etats membres entreprennent un travail d harmonisation de leur interprétation d un risque prépondérant, et de la promouvoir afin de réduire toute ambiguïté. Enfin, ils devraient également promouvoir les meilleures pratiques dégagées en matière d évaluation du risque dans le cadre de la mise en œuvre de la Position commune de L Union européenne et ses Etats membres sont également invités à s entendre sur la définition des mesures d atténuation des risques prévues par le Traité. Transparence (établissements de rapports) : le Traité prévoit l établissement de rapports par les Etats parties. Ils doivent présenter au Secrétariat «au plus tard le 31 mai, un rapport annuel portant sur l année civile précédente concernant les exportations et importations d armes classiques visées par l article 2 (1) autorisées ou effectuées». Dans le cadre de la Position commune de 2008, l UE et ses Etats membres produisent un rapport annuel sur leurs exportations d armes. Il convient qu ils saisissent l opportunité de l entrée en vigueur du Traité pour harmoniser leurs pratiques au niveau européen, et d autre part pour promouvoir les meilleures pratiques qu ils dégageront, dans le cadre de la mise en œuvre du Traité. De fait, il n existe au niveau de l UE, aucun système de contrôle et de rapport normalisé. Qui plus est, «en raison de la diversité des procédures appliquées [ ] en matière de collecte et de transfert des données, ces dernières s avèrent incomplètes et de nature différente selon les Etats, ce qui nuit fortement à la transparence dans ce domaine». Il convient également que ces derniers interprètent le Traité comme permettant aux Etats de rendre public leurs rapports nationaux auprès de la société civile. Sans quoi les ONG et autres acteurs pertinents composant la société civile ne pourront jouer le rôle reconnu par le Traité et attendu par de nombreux Etats de veiller à la bonne mise en œuvre du Traité et d établir ainsi la confiance entre ses différentes parties prenantes. A noter que seuls 63 % des Etats membres de l UE ont transmis des données exhaustives sur leurs exportations d armements en Enfin, l effort à fournir en matière de transparence est d autant plus conséquent que le rapport à fournir au Secrétariat du Traité couvre également les importations. Coopération et assistance : il convient que l UE et ses Etats membres, dans la ligne des articles 16 et 17 du Traité, puissent apporter assistance et coopération afin d aider tous les Etats en faisant la demande, à mettre en œuvre le Traité (aide juridique, aide au renforcement des capacités institutionnelles, assistance technique, matérielle ou financière). Les Etats membres de l UE ont également la possibilité de contribuer au Fonds d affectation volontaire créé par le Traité pour répondre aux besoins d assistance des Etats. Cette problématique de la coopération et de l assistance est d autant plus cruciale que le Traité impose une révolution d ampleur stratégique à nombre de ses futurs Etats parties dans la mesure où pour la première fois un instrument juridique international leur impose la mise en place d un «régime de contrôle national efficace et transparent» ainsi qu un processus national d évaluation du risque à l exportation. A cet égard, l expérience européenne est loin d être négligeable. La mise en œuvre du Traité implique des enjeux fondamentaux comme nous venons de nous en apercevoir et le rôle de la société civile est attendu. Mais celui- ci ne sera effectif et rendu possible que si les Etats prennent leurs responsabilités et déploient leurs capacités. L Union européenne et ses Etats membres peuvent jouer un rôle de premier ordre du fait de leur expérience en la matière. Je vous remercie pour votre attention, AMNESTY INTERNATIONAL FRANCE 72-76, bd de la Villette Paris cedex 19 France Téléphone (33 +) Fax (33 +) d Aymeric Elluin :
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