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Réforme constitutionnelle Pour une communauté informée

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Réforme constitutionnelle 2016 Pour une communauté informée Ouvrage publié par la structure Affaires législatives, études et documentation du Conseil régional de la Vallée d Aoste Rédaction Anny Fontanazzi
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Réforme constitutionnelle 2016 Pour une communauté informée Ouvrage publié par la structure Affaires législatives, études et documentation du Conseil régional de la Vallée d Aoste Rédaction Anny Fontanazzi et Sandro Schincaglia sous la supervision scientifique du professeur Roberto Louvin Maquette Simone Blanc Tous droits réservés au Conseil régional de la Vallée d Aoste Conseil régional de la Vallée d Aoste 1, place Deffeyes Aoste, Italie Version française OCTOBRE 2016 Par cette publication, le Bureau du Conseil régional de la Vallée d'aoste se propose d'offrir la plus ample information sur un thème complexe et aux mille facettes comme celui du projet de révision de la Constitution italienne approuvé au mois d'avril 2016 par le Parlement et qui sera soumis au référendum confirmatif l'automne prochain. Ces pages constituent aussi le support aux quatre soirées que nous avons organisées sur le territoire au mois de mai 2016, grâce à la collaboration du groupe de travail Autonomie Speciali Alpine (Vallée d'aoste, Trentin, Haut Adige, Frioul-Vénétie-Julienne), institué dans le cadre du projet de recherche Laboratoire d'innovation institutionnelle pour l'autonomie intégrale de l'université de Trento, avec l'objectif de créer un noyau de réflexion permanente sur la jurisprudence constitutionnelle et sur les perspectives de développement de l'autonomie spéciale. Les professeurs universitaires qui en font partie, Massimo Carli, Elena D'Orlando, Esther Happacher, Roberto Louvin et Roberto Toniatti, sont intervenus pour illustrer et fournir à la communauté valdôtaine toute information utile à la compréhension des changements qui résulteront de cette réforme, pour en mieux comprendre la portée et les effets. Je désire exprimer un remerciement particulier au professeur Louvin, pour les avis scientifiques, et au personnel de la Structure affaires législatives, études et documentation du Conseil régional, pour leur apport à la réalisation de ce volume en vue de simplifier et faciliter la lecture de la réforme. TABLE DES MATIÈRES Des causes et des effets de la réforme constitutionnelle de 2016 de Roberto Louvin La Costitution italienne et les anciennes tentatives de réforme La réforme constitutionnelle de 2016 en bref Focus thématiques Le Sénat de la République La procédure législative La répartition des compétences législatives Les effets de la réforme sur les Régions à statut spécial Cette réforme, si elle sera confirmée par le référendum, produira des mutations dans les Institutions républicaines, comme la fin du bicaméralisme paritaire, et aura des effets sur l'organisation régionale dans son ensemble et sur la Vallée d'aoste, avec des implications sur notre Statut spécial et, donc, sur les contenus fondamentaux de notre Autonomie. Il s'agit donc d'un moment délicat et déterminant pour notre futur. Dans cette phase politique et institutionnelle, le Bureau du Conseil, fidèle à la vocation de l'assemblée législative de se faire l'interprète des grands thèmes institutionnels et culturels, est donc profondément convaincu de la nécessité de concerner les citoyens: ce n'est pas pour apporter des argumentations en faveur du oui ou du non à la réforme, mais plutôt pour offrir les instruments essentiels à la formation de sa propre opinion, pour favoriser l'analyse et l'approfondissement, pour décider en pleine conscience de son propre futur. Parce que, en démocratie, pour participer il faut avant tout être informé. Le Président du Conseil régional de la Vallée d'aoste DES CAUSES ET DES EFFETS DE LA RÉFORME CONSTITUTIONNELLE DE 2016 La lecture et la compréhension du projet de réforme constitutionnelle de 2016 sont un exercice compliqué. Quarante-cinq articles de la Constitution (sur un total de cent trente-neuf) font l objet de modifications, formulées parfois de manière peu compréhensible. Un style confus, alambiqué, qui a très peu à voir avec la linéarité et la clarté du texte de 1948, issu d une époque historique et d une culture juridique dont nous nous sommes beaucoup éloignés. Un style, l actuel, qui pâtit des nombreux amendements discutés et des compromis péniblement atteints au cours des deux dernières années. Si la réforme sera confirmée par le référendum de l automne prochain, le fonctionnement des institutions républicaines pourra subir un changement important mais pas vraiment historique, dont il convient cependant de connaître la portée et les effets. L initiative du Conseil régional de la Vallée d Aoste de publier un guide raisonné pour la lecture de cette réforme répond au besoin des électeurs d être bien informés et permet aux citoyennes et aux citoyens d en évaluer correctement les retombées générales à l échelle nationale et notamment aux Valdôtains de connaître les conséquences directes et indirectes pour l ordre juridique de la Région et les conditions d exercice de l autonomie statutaire de celle-ci. Le sens de la réforme Renzi-Boschi L explication de cette réforme ne peut prétendre avoir une nature parfaitement «neutre» : le choix de mettre en évidence certains aspects, positifs ou négatifs, de souligner les analogies ou les différences avec tel ou tel autre système politique, de rappeler des précédents ou d évoquer des conséquences risque inévitablement d influencer le lecteur et d en orienter la lecture. Pour cette raison, cette publication présente les fruits d un travail collectif d analyse, mené avec compétence par les fonctionnaires du Conseil régional. À défaut de pouvoir être totalement «neutre», la rédaction de ce texte a voulu être le plus possible «plurielle» et ouverte aux différentes lectures possibles du projet de loi constitutionnelle Renzi-Boschi. L idée de réformer la Constitution accompagne la politique italienne depuis plus de quarante ans et se heurte, comme la reconstitution des précédents le montrera, à de vives résistances. La volonté de réforme n a jusqu ici concerné ni les Principes fondamentaux ni la Première partie de la Constitution (Droits et devoirs des citoyens), mais uniquement la Deuxième partie (Ordre juridique de la République). Au cours des années 80 et 90, ce thème avait suscité un grand intérêt en raison, notamment, de la crise de la «Première République» et du mythe des réformes en tant qu instrument de régénération profonde du système. À compter des années 2000, en revanche, la réforme a commencé à être considérée comme une sorte d opération d entretien de la Constitution, une adaptation progressive et nécessaire aux temps nouveaux, notamment pour accélérer les procédures législatives et établir un meilleur équilibre entre le centre et les territoires. L idée d une «grande réforme» a laissé la place à l idée de plusieurs réformes ponctuelles et sectorielles. Ces changements sont en grande partie en accord avec la tendance répandue dans les Pays occidentaux à ne plus considérer comme sacrée et intangible la Constitution dans son ensemble, mais à y voir un outil de stabilité et de garantie soumis à une évolution naturelle et exigeant des adaptations constantes. Ainsi la France a déjà modifié la Constitution de la V e République, promulguée en 1958, vingt-quatre fois. Les Suisses, qui ont une nouvelle Constitution depuis le 18 avril 1999, sont déjà intervenus vingt-sept fois pour la modifier. En Italie, depuis l entrée en vigueur de la Constitution en 1948, il y a presque soixante-dix ans, il a été procédé quinze fois «seulement» à des retouches, généralement très ponctuelles. Au cours des deux dernières décennies, le système régional a fait l objet de plusieurs tentatives de rééquilibrage, en 2001 et en Maintenant, les relations État-Régions font l objet d une nouvelle tentative, qui vise à intervenir cette fois sur le balancement des pouvoirs étatiques et régionaux. Mais cette fois-ci la réforme porte également sur les relations entre les différents pouvoirs de l'état. En premier lieu, la révision modifie radicalement un organe constitutionnel, le Parlement, et notamment les dispositions concernant le Sénat, avec des retombées variables sur tous les autres organes constitutionnels (Gouvernement, Présidence de la République et Cour constitutionnelle). La modification des mécanismes d élection, des règles de composition et des compétences du Sénat de la République produira des contrecoups sur l ensemble du système constitutionnel. En deuxième lieu, contrairement aux expériences de 2001 et de 2006, marquées par un très fort penchant «fédéraliste», le texte de la réforme Renzi-Boschi, proposé dans un climat sensiblement différent, montre une inversion de tendance évidente par rapport à la dévolution de pouvoirs de la décennie précédente. Le vent a tourné. Le système régional dans son ensemble sortira affaibli de la réforme, bien qu avec des différences significatives selon les cas. Le potentiel d autonomie des Régions à statut ordinaire diminuera sensiblement, alors que les Régions à statut spécial seront globalement exemptées d appliquer la réforme du moins tant que leurs Statuts respectifs ne seront pas révisés et obtiendront même quelques garanties de taille. La fin du bicamérisme égalitaire L aspect le plus frappant de la réforme Renzi-Boschi est la fin du bicamérisme égalitaire et indifférencié et de la parfaite équivalence des fonctions des deux chambres du Parlement qui a marqué la vie républicaine pendant soixante-dix ans, en distinguant le système italien de ceux de tous les Pays européens et occidentaux, où la différence sensible de composition et de fonctions des deux chambres constitue la règle générale. Le choix de l Assemblée constituante, qui avait débattu des propositions de système monocaméral tout comme des propositions de constitution d une deuxième assemblée législative représentant exclusivement les territoires, fut le résultat d un épuisant effort de médiation qui aboutit en 1948 à un Sénat élu «sur une base régionale», devenu une sorte de réplique de la Chambre des députés. Le fait que chacune des deux chambres du Parlement ait aujourd hui le pouvoir de voter les motions de confiance ou de censure à l intention du Gouvernement a aggravé les risques d instabilité politique, puisque la majorité au sein de l une peut différer de celle dans l autre, en raison des méthodes électorales respectives. Par ailleurs, le fait que, pour chaque acte législatif, aussi bien la Chambre que le Sénat doivent s exprimer de la même manière avec un va-et-vient continu des textes, selon le mécanisme connu sous le nom de «navette» qui allonge les temps d approbation des dispositions est depuis longtemps la cible de nombreuses critiques. Ainsi l idée de remplacer l actuel Sénat par un «Sénat des Régions» ou une «Chambre des Autonomies» fait l objet d un ample débat depuis au moins deux décennies et d un consensus globalement partagé. Le Conseil régional de la Vallée d Aoste a d ailleurs plusieurs fois exprimé ce vœu, à l unanimité même, par des motions et des résolutions. La représentation territoriale caractérise, par ailleurs, toujours plus couramment les secondes chambres des parlements de toute la planète, même si les modèles qui inspirent les Constitutions diffèrent sensiblement entre eux, depuis celui du Sénat des États-Unis, où les sénateurs sont élus par le peuple en tant que représentants des cinquante États membres, jusqu à celui du Bundesrat allemand, dont les membres les ministres des Länder sont l expression directe des gouvernements régionaux. Le modèle choisi par la réforme en cause a, en revanche, des traits moins marqués et s apparente du Bundesrat autrichien, où les parlementaires des états fédérés (Landtage) élisent, selon la méthode proportionnelle, leurs délégués au Sénat. Mais, contrairement à ce qui se passe en Autriche, les futurs sénateurs italiens devraient toujours cumuler les fonctions régionales/locales avec les fonctions étatiques. Sans compter que les sénateurs-conseillers et les sénateurs-syndics (les maires en Italie sont appelés syndics) devraient être accompagnés des sénateurs nommés par le président de la République : même s il ne s agit plus d une nomination à vie, ce choix paraît tout à fait incohérent avec la nouvelle vocation de représentation territoriale du Sénat. Le projet de loi constitutionnelle approuvé par le Parlement italien prévoit un Sénat dépourvu du pouvoir de voter les motions de confiance et de censure à l intention du Gouvernement, ce qui permettrait l alignement de l Italie sur des Pays qui lui sont proches, même par dimensions, tels que l Allemagne, où la Chambre basse (Bundestag) seule peut voter la confiance au Gouvernement, l Espagne ou encore le Royaume-Uni, où le pouvoir de demander la démission du premier ministre ou de nouvelles élections revient uniquement à la Chambre des Communes, et non pas à la Chambre des Lords. En France, le Gouvernement n est responsable que devant l Assemblée nationale et non pas devant le Sénat. Si la réforme est confirmée par le référendum, en Italie seule la Chambre des députés gardera la fonction de contrôle sur l action de l Exécutif et le pouvoir d autoriser les poursuites à l encontre du président du Conseil et des ministres. Pratiquement la totalité des soixante-dix Pays au monde qui ont adopté un modèle bicaméral a désormais différencié la composition et les fonctions des deux assemblées parlementaires. Les critiques opposées jusqu ici à cette nouvelle organisation du Sénat sont axées sur un certain nombre d incertitudes et de faiblesses de celle-ci et notamment sur la crainte que la Chambre des députés n ait plus de contrepoids, surtout après que la récente réforme électorale et l approbation de la loi dite «Italicum» ont rendu plus facile, pour le parti qui décroche la majorité relative des sièges, l obtention d une large majorité parlementaire. Dans ses relations avec le Parlement, le Gouvernement va acquérir une position plus forte, grâce à une formule qui assure la prééminence du Premier ministre et que certains experts, tels qu Alessandro Pace, présentent déjà comme une sorte de «principauté civile» à la Machiavel. En tout état de cause, le Gouvernement se garantit par cette réforme une voie préférentielle dans la procédure de formation des lois, relativement aux textes qu il juge fondamentaux pour l application de son programme. Une innovation qui rappelle le modèle français, où le Gouvernement exerce déjà depuis longtemps une forte influence sur l agenda parlementaire. Réduit numériquement de plus de deux tiers, le Sénat italien aura des compétences réduites et spécialisées et son activité normative sera limitée à certains types de lois. Quant à ses membres, ils ne seront plus des parlementaires à titre exclusif mais ils demeureront fortement liés à leur territoire d élection et à l instance politique dont ils seront l expression. Des doutes ont été avancés sur l efficacité de représentants qui ne pourront œuvrer au sein de l organe législatif national qu à temps partiel, étant donné que leur mandat à Rome sera lié à la continuité d exercice de leur mandat électif à l échelle régionale et locale. Une limite qui est, cependant, compensée par l étroite relation que ces mêmes représentants conserveront ainsi avec les organes territoriaux. L élection par les Conseils régionaux ne serait pas totalement «libre», mais «orientée» par les choix que le corps électoral aura effectués lors du renouvellement de ceux-ci : le texte de la réforme précise, en effet, que les Conseils devront se conformer aux choix opérés par les électeurs lors de l élection des conseillers. Le poids des différentes Régions au sein du Sénat sera modifié : la représentation des Régions les plus grandes sera lourdement sacrifiée, alors que celle des plus petites, telles que la Vallée d Aoste, sera sensiblement accrue : le redoublement des représentants de notre région signifie, en proportion, augmenter de presque six fois le poids de celle-ci au sein du Sénat. Dans l ensemble, le poids des Régions spéciales augmentera de 15 à 18 pour cent. Pour l heure, la réelle possibilité du nouveau Sénat de la République d influer efficacement sur la prise de décisions demeure incertaine. La réponse dépendra de plusieurs facteurs : en premier lieu, de la capacité des élus d exprimer véritablement une vision politique distincte des directives de leurs partis nationaux et de mettre en valeur, lors de la formation de la volonté générale, leur rôle de porte-paroles des communautés d appartenance. Deuxièmement, de la force avec laquelle ce nouvel organe saura, et voudra, influer d une manière autonome, et avec les moyens plus modestes dont il disposera, sur la procédure législative. En dernier lieu, il faut remarquer qu au nombre des attributions du Sénat figurent également des fonctions de contrôle des politiques publiques, un rôle actuellement confié essentiellement à la Cour des comptes, et de lien avec l Union européenne. Un exercice correct de ces fonctions pourrait s avérer utile pour améliorer l action des pouvoirs publics. Des actions collatérales en clair-obscur De nouveaux outils de participation démocratique seront insérés dans la Constitution. Il est notamment question des référendums populaires de proposition et d orientation que certaines Région à statut spécial, telle que la Vallée d Aoste, ont déjà expérimenté avec succès. Le quorum, point névralgique et véritable talon d Achille de la démocratie directe en Italie, sera abaissé et plus facile à atteindre, mais uniquement en cas de référendums d abrogation, pour l organisation desquels, en revanche, un nombre de signatures accru (huit cent mille) sera demandé. La modification du quorum pour l élection du président de la République à laquelle les Régions ne participeront plus par l intermédiaire de leurs propres délégués, mais uniquement par le biais de «leurs» sénateurs représente pour l heure un nœud difficile à évaluer. Il s agit de comparer les conditions requises actuellement à savoir l obtention, après le troisième vote en séance commune, de la majorité absolue des membres du Parlement avec celles prévues par la réforme, soit la majorité des trois cinquièmes des grands électeurs qui participent effectivement au vote. Vu le changement engendré par la loi électorale de la Chambre, il est probable que les futurs présidents de la République seront élus plus aisément et associés d une manière plus synergique à la majorité parlementaire du moment. En cas d empêchement permanent, de décès ou de démission du président de la République, ce ne sera plus le président du Sénat à le remplacer à titre intérimaire, mais celui de la Chambre, qui deviendra de plein droit la deuxième charge de l État. La nomination des juges de la Cour constitutionnelle ne sera que faiblement touchée par la réforme. La seule différence concernera l élection par le Parlement des cinq juges de son ressort, qui n aura plus lieu en séance commune : trois d entre eux seront élus par la Chambre et deux par le Sénat. Implicitement, cela revient à dire qu une partie des juges constitutionnels sera l expression des institutions régionales. La Cour aura aussi, pour la première fois, une fonction préalable de contrôle de constitutionnalité, mais uniquement sur une seule loi, celle pour l élection des parlementaires. Par ailleurs, la réforme effacera de la Constitution, d une part, le Conseil national de l économie et du travail (Consiglio nazionale dell economia e del lavoro) qui, dans l attente de sa suppression, sera dirigé par un commissaire et, d autre part, les Provinces, collectivités locales déjà affaiblies dans la pratique et dont les Conseils, aux termes de la loi Delrio, ne sont déjà plus élus directement comme ceux des Régions et des Communes. L affaiblissement des Régions ordinaires La répartition des compétences législatives entre l État et les Régions sera totalement remaniée. Dans les pages qui suivent, le lecteur trouvera une présentation précise et une évaluation détaillée des effets de ce remaniement. La nouvelle répartition, qui réduit l espace réservé aux Régions (ordinaires
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