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SEANCE DU VENDREDI 23 AVRIL 1971 COMPTE-RENDU

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./ / SEANCE DU VENDREDI 23 AVRIL 1971 COMPTE-RENDU La séance est ouverte à 10 heures en présence de tous les membres du Conseil. M. le Président PALEWSKI rappelle que l'ordre du jour porte sur l'examen,
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./ / SEANCE DU VENDREDI 23 AVRIL 1971 COMPTE-RENDU La séance est ouverte à 10 heures en présence de tous les membres du Conseil. M. le Président PALEWSKI rappelle que l'ordre du jour porte sur l'examen, en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, des dispositions : 1 ) de l'article 10, alinéa 3, seconde phrase de la loi n du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, en tant que ces dispositions désignent, en la personne du préfet de police, le fonctionnaire de l'etat chargé, dans les communes des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint Denis et du Val-de-Marne, de tout ce qui concerne la liberté et la sûreté de la voie publique sur les voies à grande circulation; 2 ) de l'article 98, dernier alinéa, du code de l'administration communale, telles que ces dispositions résultent de la loi n du 18 juin 1966; 3 ) de l'article 115, deuxième alinéa, du même code, telles que ces dispositions résultent de la loin du 10 juillet 1964, mais en tant seulement qu'elles désignent les services de la préfecture de police, comme étant ceux aux dépenses desquels, lorsqu'elles incombent à l'etat et à l'exclusion des dépenses d'. investissement, les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne doivent participer dans la proportion fixée au 1er alinéa de l'article 115 ; 4 ) de l'article premier, alinéa 3, de la loin du 9 juillet 1966 portant organisation de la police nationale. M. MONNET présente alors le rapport suivant Il s'agit de quatre variations sur les attributions du préfet de police. Jenn'excuse à l'avance d'un exposé qui sera peut être assez long car il y a des points délicats... /. - 2 - Par lettre du 15 avril 1971 le Premier Ministre a demandé au Conseil constitutionnel,en application de l'article 37, alinéa 2, de la Constitution, d'apprécier la nature juridique, de quatre séries de dispositions. Ces dispositions sont celles de: 1 ) de l'article 10, 3ème alinéa, seconde phrase de la loin du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, en tant que ces dispositions désignent, en la personne du préfet de police, le fonctionnaire de l'etat chargé, dans les communes des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, de tout ce qui concerne la liberté et la sûreté de la voie publique sur les voies à grande circulation; 2 ) de l'article 98, dernier alinéa, du code de l'administration communale, telles que ces dispositions résultent de la loin du 18 juin 1966 ; 3 ) de l'article 115, deuxième alinéa, du même code, telles que ces dispositions résultent de la loin du 10 juillet 1964, mais en tant seulement qu'elles désignent lef services de la préfecture de police, comme étant ceux aux dépense dequels, lorsqu'elles incombent à l'etat et à l'exclusion des dépenses d'investissement, les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne doivent participer dans la proportion fixée au 1er alinéa de l'article 115; 4 ) de l'article premier, alinéa 3, de la loi n L du 9 juillet 1966 portant organisation de la police nationale. La raison de cetteœisine est connue, le Gouvernement souhaiterait modifier, par voie réglementaire, les dispositions qui nous sont soumises afin de donner aux préfets des départements des Hauts-deSeine, de la Seine-Saint Denis et du Val-de-Marne pleine compétence en matière de police c'est-à-dire leur transférer les attributions que le préfet de police détient encore dans ces départements. C'est pourquoi toutes ces dispositions ~oncernent les attributions du préfet de police. Leur diversité justifie néanmoins qu'elle~soient examinées successivement. I.- Dispositions de l'article 10, alinéa 3, de la loi da 10 juillet Depuis la loi du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne le Gouvernement a... /. - 3 - poursuivi son effort de transmission des pouvoirs du préfet de police aux différents préfets des départements qui composent cette région. Cela a déjà conduit le Conseil à examiner la nature juridique de plusieurs textes notamment dans ses décisions du 12 décembre 1967, au recueil page 30, et du 9 juillet 1970, dans lesquelles il.. a en effet été statué sur certaines dispositions d'une part de l'alinéa 1er et, d'autre part, de l'alinéa 2, de l'article 10 de la loi du 10 juillet Le Conseil a décidé, dans les deux cas, que si les dispositions tendent à attribuer au préfet de police, dans les nouveaux départements de la région parisienne, des pouvoirs qu'il tenait, pour les communes de l'ancien département de la Seine, de la loi du juin 1853, ces dispositions sont de nature législative, puisqu'elles ont pour effet de transférer à l'etat, représenté par le préfet de police, des compétences qui appartenaient aux autorités locales des communes de l'ancien département de la Seine-et-Oise qui sont désormaix rattachées aux nouveaux départements. Au contraire, si dans le cadre de la compétence ainsi conférée à l'etat par la loi, des dispos:t:ions ont seulement pour objet de désigner l'autorité qui doit exercer au nom de l'etat les pouvoirs qui résultent de cette attribution de compétence, elles sont de nature réglementaire. Aujourd'hui ce sont des dispositions de l'alinéa 3 de l'artiè1e 10 qui sont soumises au Conseil. ces dispositions sont celles de la deuxième phrase de cet alinéa qui ont pour objet d'enlever aux maires des communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine St-Denis et du Val-de-Marne, certains des pouvoirs à eux conférés par l'article 111 du code de l'administration communale, qui est la codification de l'article 2 de la loi des juin 1853, pour attribuer ces pouvoirs au préfet de police. Il parait indiscutable que cette disposition, si nous en étions saisis dans son ensemble, devrait être déclarée de nature législative. Mais il est précisé dans la lettre de saisine que les dispositions de la seconde phrase de l'alinéa 3 de l'article 10 ne nous sont soumises qu'en tant... /. - 4 - qu'elles désignent, en la personne du préfet de police, le fonctionnaire de l'etat chargé dans les communes des Hautsde-Seine, de la Seine-St-Denis et du Val-de-Marne de tout ce qui concerne là liberté et la sûreté de la voie publique sur les voies à grande circulation. En d'autres termes ce sont les mots : préfet de police pris naturellement dans le contexte de l'alinéa, dont il fautapprécier la nature juridique. A priori il parait s'agir d'un problème voisin de celui que le Conseil a déjà rencontré maintes fois et qui concerne la désignation du représentant de l'etat chargé d'exercer les pouvoirs qui, en vertu de la loi, appartiennent à celui-ci. Dans ces espèces le Conseil a décidé qu'une telle désignation était de nature réglementaire. Ainsi dans ses décisions du 12 mai 1964, au recueil page 37, relative à la répartition des attributions de tutelle sur les collectivités locales, du 27 février 1969 portant sur la nomination des délégations spéciales, du 21 mai 1970 concernant la détermination de l'autorité compétente pour fixer, au nom de l'etat, les superficies maximales en deçà desquelles les exploitations agricoles pourraient être soumises au régime du colonat partiaire dans les départements d'outre-mer et naturellement dans 1.es décisions du 12 décembre 1967 et du 9 juillet 1970 relatives aux attributions du préfet de police. Toutefois, il y a dans l'espèce examinée aujourd'hui une particularité qui tient à ce qu'il n'est pas précisé si, pour tout ce qui concerne la liberté et la soreté de la voie publique sur les voies à grande circulation, le préfet agit en sa qualité d'agent de l'etat ou d'agent de la commune. cette distinction peut présenter un intérêt dans les procès en responsabilité. Elle ne semble pas cependant devoir nous arrêter pour la question dont nous sommes saisis. En effet le véritable problème est de savoir si la désignation de tel ou tel fonctionnaire de l'etat pour exercer les attributions prévues à l'article 10, in fine, de la loi du 10 juillet 1964 touche au principe de la libre administration des collectivités locales. La réponse me parait négative. Normalement les autorités communales ont la jouissance des pouvoirs de police dans leur commune,pouvoirs exercés par le maire. Toutefois, certains de ces pouvoirs ont parfois été enlevés... /. - 5 - aux collectivités locales pour être transférés à l'etat. Dans d'autres cas c'est seulement l'exercice des dits pouvoirs qui est enlevé au maire pour être dévolu à un agent de l'etat. Dans les deux cas la restriction apportée aux attributions du maire ne peut résulter que d'une loi. Mais,dès lors que le transfert de compétence a été ainsi opéré, la désignation de l'autorité administrative qui sera chargée d'exercer les attributions enlevées au maire ne constitue qu'une simple mesure d'organisation interne à l'administration qui, dès lors, ressortit à la compétence de l'autorité réglementaire. C'est le sens de la jurisprudence qui se dégage de nos décisions des 12 décembre 1967 et 9 juillet 1970 et qu'il ne s'agit que de confirmer aujourd'hui. Dans ces conditions, je proposerai au conseil de reconnaître le caractère réglementaire des dispositions de la loi du 10 juillet 1964 qui nous sont soumises sous les réserves que j'ai exprimées. II.- Dispositions de l'article 98, dernier alinéa, du code de l'administration communale. L'article 98 du code de l'administration communale a pour objet de définir les pouvoirs du maire en matière de police des voies de communication. Il résulte dans sa totalité de la loin du 18 juin 1966 et c'est la raison pour laquelle nous sommes compétents pour en apprécier la nature juridique. cet article énumère un certain nombre de mesures qui peuvent être prises par les maires dans le domaine de laj:églementation de la circulation. Toutefois, il prévoit en son avant-dernier alinéa que les dispositions des décrets-loi: du 30 octobre 1935 et 24 mai 1938 sont applicables aux voies classées dans la catégorie des routes à grande circulation. Le décret-loi du 30 octobre 1935 précise en son article premier que Pour l'application de l'article 98 de la lo: du 5 avril 1884 des règlements d'administration publique détermineront les conditions dans lesquelles les maires exerceront la police de la circulation sur les routes nationales faisant partie des grands itinéraires qui seront définis par les décrets rendus sur le rapport des ministres des travaux publics et de l I intérieur /. - 6 - L'article 5 du décret-loi du 24 mai 1938 précise que: Par dérogation à l'article 98 de la loi du 5 février 1884 et au décret-loi du 30 octobre 1935 modifiant les pouvoirs de police les maires sur les routes à grande circulation, des décrets signés par les. ministres des travaux publics et de l'intérieur pourront transférer dans les attributions du préfet la police de la circulation sur certaines sections des grands itinéraires . En d'autres termes l'exercice des pouvoirs de police de la circulation normalement exercés par le maire dans sa commune peuvent être transférés au prœfet pour certaines sections des voies à grande circulation. Ce transfert fait précisément l'objet de l'avant-dernier alinéa de l'article 98 du code de l'administration communale qui porte transfert à l'autorité préfectorale pour tout le territoire national. Toutefois une exception est prévue au dernier alinéa, celui qui nous est soumis, pour la ville de Paris et les 4épartements dits de la petite couronne . Dans ces départements les pouvoirs seront donnés non pas au préfet mais au préfet de police. Il s'agit donc de l'attribution d'une compétence au préfet de police pour certains départements mais les dispositions du dernier alinéa de l'article 98 n'enlèvent aucune attribution aux autorités locales qui, en l'espèce, sont les maires. cette diminution des pouvoirs du maire résulte, nous l'avons vu, du jeu des dispositions combinées des décretslois du 30 octobre 1935 et du 24 mai 1938 ainsi que de l'avantdernier alinéa de l'article 98. Le dernier alinéa tend donc uniquement à désigner celle des autorités préfectorales visées à l'alinéa précédent qui exercera les pouvoirs de police sur certaines voies à grande circulation. Dans ces conditions, les dispositions qui nous sont soumises ne portent aucune atteinte à la libre administration des collectivités locales ni aux autres règles et principes que l'article 34 a réservés au domaine législatif.nous sommes là encore dans le cas de la désignation du haut-fonctionnaire chargé d'exercer certaines attributions dont la loi a retiré l'exercice aux autorités locales pour les confier au délégué du Gouvernement et une telle désignation ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire /. - 7 - M. MONNET suspend son rapport à cet endroit afin que s'ouvre la discussion sur la nature des dispositions de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1964 et de l'article 98 du code de l'administration communale, soumises au Conseil, ces dispositions lui paraissant liées. Après que M. le Président PALEWSKI ait fait remarquer qu'il s'agit d'une question importante et délicate relative aux attributions du préfet de police, M. LUCHAIRE déclare qu'à son avis il y a une distinction très nette à faire entre les dispositions de l'article 10, alinéa 3, seconde phrase, de la loi du 10 juillet 1964 et les dispositions de l'article 98, dernier alinéa, du code de l'administration communale. En effet l'article 98 traite de certains pouvoirs,donnés aux préfets,en matière de police des routes à grande circulation sur tout le territoire national. Le dernier alinéa n'a trait qu'à l'adaptation de cette mesure dans la région parisienne. Au contraire, l'article 10 de la loi du 10 juillet 1964 s'il ne couvre pas toute la police de la voie publique, puisqu'il y manque les mesures relatives à la tranquillité, donne néanmoins au préfet de police des pouvoirs nettement plus larges que ceux visés à l'article 98 du code de l'administration communale qui ne concernent que la circulation. Il est donc souhaitable de faire un sort différent à chacune de ces dispositions dans la décisbn. Quant au fond, il faut constater que dans le cas de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1964, il s'agit d'une matière qui appartient aux maires,qui est donc de la compétence d'une collectivité locale,et qui, par exception, est transférée au. préfet de police. Le préfet représente donc là une collectivité locale, qu'il engage en se substituant à elle et puisque l'on se trouve dans le cadre de la compétence d'une collectivité locale, les règles qui s'y rapportent sont donc de nature législative. M. COSTE-FLORET partage l'avis de M. LUCHAIRE puisque le préfet agit comme agent de la commune..... /. - 8 - M. le Président PALEWSKI constate que le postulat posé par M. LUCHAIRE est fragile et que le préfet de police exerce depuis deux cents ans les pouvoirs de police à fatis. M. G0GUEL rappelle que les dispositions soumise au Conseil ne tendent pas à diminuer les pouvoirs des maires mais qu'il s'agit seulement de savoir si, des pouvoirs ayant été enlevés aux maires, il seront exercés par tel agent ou tel autre en l'espèce par le préfet de police ou un autre préfet De toutes façons ce sera un préfet qui agira au nom de la même collectivité. M. LUCHAIRE objecte que le déssaisissement n'a pas été fait au nom de l'etat mais au nom de la commune.les attributions que le préfet exerce au nom d'une collectivité locale ne peuvent être modifiées que par une loi. D'ailleurs dans la décision du Conseil du 9 juillet 1970, il avait été précisé que le préfet agissait comme agent de l'etat. M. CHATENET estime qu'il n'y a pas d'a contrario à tirer de la décision de Les départements de la petite couronne ne sont pas soumis au droit commun. Il ne se pose pas de problème de transfert de compétence affectant un équilibre préexistant puisqu'il s'agit de communes qui n'ont jamais eu ce que l'on déclare leur voir enlever. Dans l'exécution du service le préfet reçoit les instructions et agit en tant qu'agent de l'etat. Il n'y a donc pas de changement dans la réalité politique actuelle. Répondant à une objection de M. LUCHAIRE, M. CHATENET ajoute qu'en cas de procès en responsabilité, le Conseil d'etat retiendrait sans doute un partage de responsabilité entre l'etat et la commune. M. LUCHAIRE pense néanmoins que puisque nous nous trouvons dans un cas de compétence d'une autorité municipale, la règle est de nature législative. M. le Président PALEWSKI rappelle que le transfert d'attribution a été fait par la loi et M. CHATENET approuve cette opinion, précisant qu'il en serait de même si les attributions étaient transférées à un vice-préfet de police... /. - 9 - M. GOGUEL ayant fait observer que les dispositions de l'article 10, alinéa 3,de la loi du 10 juillet 1964 ne sont réglementaires que dans les limites de la saisine, M. COSTE-FLORET déclare que la saisine est incorrecte. M. DUBOIS partage l'avis de M. LUCHAIRE sur le caractère législatif des dispositions soumises au Conseil et n'est pas certain que le Parlement prendrait la même décision que le Gouvernement quant au transfert des pouvoirs du préfet de police aux préfets de la petite couronne. M. MONNET déclare que si le Parlement intervenait dans ce domaine qui est réglementaire le Conseil constitutionnel devrait s'opposer à la promulgation de la loi. D'ailleurs les considérants de la décision sont extrêmements prudents. Le rapporteur donne alors lecture de la première partie du projet de décision. M. LUCHAIRE se demande si, a contrario, lorsque le Conseil aura à examiner des dispositions relatives aux attributions que le maire exerce comme agent de l'etat il leur reconnaîtra un caractère législatif. Le transfert de compétence du préfet de p~lice au préfet du département est favorable aux autorités locales, cela montre bien que ce transfert~ un certain résultat.enfin cette mesure risque d'entrainer des changements dans la présentation du budget des conseils généraux des départements. M. le Président PALEWSKI met aux voix les conclusions du rapporteur tendant à reconnaître le caractère réglementaire des dispositions des articles 10 de la loi du 10 juillet 1964 et 98 du code de l'administrationcommunale. Ces conclusions sont adoptées par six voix contre trois (MM. DUBOIS, COSTE-i!ORET et LUCHAIRE). M. MONNET reprend alors son rapport : II.- Dispositions de l'article 115, alinéa 2, du code de l'administration communale. L'article 115 du cod~ de l'administration communale prévoit dans un premier alinéa que les communes dans lesquelles est instituée la police d'etat contribuent dans la pror,o r:.tion d'un quart aux dépenses de ces services.... /. Il est précisé dans l'alinéa 2, qui résulte de l'article 39 de la loi du 10 juillet 1964, que la ville de Paris et les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, participent dans la même proportion aux dépenses des services de la préfecture de police, incombant à l'etat, à l'exclusion des dépenses d'investissement. C'est là une adaptation pour la région parisien ne de la règle prévue au premier alinéa pour l'ensemble des départements. Il n'est pas discutable que la règle posée à l'alinéa 2 porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources dans la mesure où elle impose une dépense à ces collectivités. Mais le Gouvernement qui ne veut que modifier le nom du service bénéficiaire de cette participation financière des communes, pùisque la préfecture de police naura plus à intervenir dans les départements de la petite couronne, a demandé au Conseil constitutionnel de n I examiner... les dispositions susvisées de l'article 115, deuxième alinéa, du code de l'administration communale qu'en tant seulement qu'elles désignent les services de la préfecture de police comme étant ceux aux dépenses desquels doivent participer les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne dans la proportion d'un quart, lorsque ces dépenses incombent à l'etat
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